Rapport d'information déposé par la Commission des lois constitutionnelles (...), sur la mise en application de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité
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01 juin 2005
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La loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité engage une réforme importante du système pénal, en offrant aux services en charge des investigations, des moyens procéduraux face au développement de la criminalité organisée, mais dont le coût est important par rapport aux exigences de la LOLF. L'auteur du rapport note la généralisation de la nouvelle procédure du plaider coupable et expose les nouvelles dispositions relatives à l'application des peines et les diverses dispositions concernant : le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles (FIJAIS), la Cour d'Assises et la répression des pollutions maritimes.
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N°2378 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 juin 2005. RAPPORT D’INFORMATION DÉPOSÉ en application de l’article 86, alinéa 8, du Règlement PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUEsur la mise enapplication de la loi n° 2004-204du 9 mars 2004 portant adaptation de lajusticeauxévolutionsde lacriminalité, ET PRÉSENTÉ PARM. Jean-LucWARSMANN, Député. ——
— 3 — SOMMAIRE ___
Pages
INTRODUCTION................................................................................................................ 5
I. — LA LUTTE CONTRE LA CRIMINALITE ORGANISEE : DES DISPOSITIONS EFFICACES DEVANT BENEFICIER DE MOYENS RENFORCES....................................... 7A. DES INSTRUMENTS PROCEDURAUX PERFORMANTS MAIS DEVANT ETRE COMPLETES.............................................................................................................. 71. Des procédures d’enquête spécifiques7… .......................................................... 2. ... qui doivent être complétées............................................................................ 11
B. UNE MISE EN PLACE PROGRESSIVE MAIS INEGALE DES JURIDICTIONS INTER-REGIONALES SPECIALISEES (JIRS)........................................................................ 171. Un nombre d’affaires en forte augmentation mais des pratiques diversifiées172. Des cartes judiciaires et policières discordantes.............................................. 22C. LE DEFI DES FRAIS DE JUSTICE.............................................................................. 261. Une augmentation spectaculaire des frais de justice....................................... 262. Les conséquences mésestimées de la LOLF : des crédits évaluatifs aux crédits limitatifs..................................................................................................... 29
II. — QUEL AVENIR POUR LE « PLAIDER COUPABLE » ?............................................. 31A. UNE PROCEDURE EN VOIE DE GENERALISATION EN DEPIT DE PRATIQUES HETEROGENES......................................................................................................... 31B. VERS UNE CLARIFICATION LEGISLATIVE ?............................................................ 34
III. — L’ENTREE EN VIGUEUR DES DISPOSITIONS RELATIVES A L’APPLICATION DES PEINES........................................................................................................................ 36A. UN ACCOMPAGNEMENT REGLEMENTAIRE SATISFAISANT.................................. 37B. LE BILAN CONTRASTE DU « SAS » DE SORTIE DE DETENTION........................... 38
C. L’EXECUTION ET L’APPLICATION DES PEINES SONT-ELLES UNE REELLE PRIORITE ?................................................................................................................ 42D. UNE NECESSAIRE CLARIFICATION DE CERTAINES DISPOSITIONS..................... 46
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IV. — DISPOSITIONS DIVERSES....................................................................................... 48A. LE FICHIER JUDICIAIRE NATIONAL AUTOMATISE DES AUTEURS D’INFRACTIONS SEXUELLES (FIJAIS) : VERS UN FICHIER OPERATIONNEL CET ETE.............................................................................................................. 48
B. DES DISPOSITIONS RELATIVES A LA COUR D’ASSISES DEVANT ETRE PRECISEES......................................................................................................... 50C. LA MISE EN ŒUVRE REUSSIE DES DISPOSITIONS REPRIMANT LES POLLUTIONS MARITIMES................................................................................... 51
EXAMEN EN COMMISSION.......................................................................................
55
ANNEXE :tableau de suivi des textes d'application de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.......................... 61
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR................................................. 67
DÉPLACEMENTS DU RAPPORTEUR........................................................................... 71
MESDAMES, MESSIEURS,
— 5 —
er Le 1 janvier dernier, la majeure partie des dispositions de la (1) loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 relatives à l’application des peines entrait en vigueur. Introduites à l’initiative de votre rapporteur et mettant en œuvre les propositions du rapport remis au garde des Sceaux sur l’exécution des courtes (2) peines d’emprisonnement et les alternatives à l’incarcération , ces dispositions parachèvent la juridictionnalisation de l’application des peines, renforcent les missions du juge de l’application des peines, réforment l’organisation judiciaire afférente tout en améliorant la prise en considération des droits des victimes.
Dès lors, le présent rapport a pour premier objet de s’assurer que les textes réglementaires et circulaires nécessaires à la mise en œuvre de ces dispositions ont été publiés dans un délai de six mois à compter de leur entrée en vigueur comme le prévoit l’article 86 (8°) de notre Règlement. Toutefois, au-delà de la recension de ces textes, ce rapport dresse également un état des lieux précis des pratiques judiciaires en cette matière ainsi que des éventuelles difficultés rencontrées par les différents acteurs concernés, qu’il s’agisse des magistrats, des greffiers ou des membres des services pénitentiaires d’insertion et de probation.
Par ailleurs, votre rapporteur a également tenu à s’assurer que les textes d’application ayant fait défaut au moment de la présentation du précédent rapport (3) sur l’application de la loi du 9 mars 2004 , avaient été publiés auJournal officielde la République entre-temps ou, dans le cas contraire, en faire état tout en explicitant les raisons de ces dysfonctionnements. D’ores et déjà, il convient de souligner que sur les 28 textes règlementaires nécessaires à l’application de la loi, 23 ont été publiés.
L’exercice de ce « droit de suite » justifie également qu’un nouveau bilan de l’activité des juridictions inter-régionales spécialisées (JIRS) compétentes en matière d’enquête et de jugement des faits relevant de la criminalité organisée au sens de la loi soit établi. À cet égard, votre rapporteur se doit d’ores et déjà de souligner, à l’unisson de l’ensemble des déclarations faites par les acteurs de la chaîne pénale concernés, que, si lesJIRSconnaissent une montée en puissance incontestable du nombre des affaires traitées, il importe cependant que celles-ci soient jugées dans des délais raisonnables et, partant, que les capacités d’audiencement de ces juridictions soient suffisantes.
(1) Portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. (2) Rapport remis au garde des Sceaux le 28 avril 2003. (3) Rapport n° 1953 du 24 novembre 2004.
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Dans ce cadre, votre rapporteur a procédé avec méthode et pragmatisme. Méthode tout d’abord, puisque l’ensemble des personnalités ou responsables des organismes professionnels de magistrats, d’avocats ou de policiers reçus par notre commission à l’occasion des travaux préparatoires qu’elle avait menés lors des deux lectures du projet de loi, l’ont été à nouveau. Ce faisant, un an après sa publication, ces personnes ont été en mesure de faire part de leur analyse de l’application de la loi du 9 mars 2004, de ses réussites mais aussi des obstacles qu’elle pouvait rencontrer.
Pragmatisme ensuite, puisque, au-delà de ces 30 auditions, votre rapporteur s’est rendu dans différentes juridictions, les unes étant le siège d’une JIRS à l’instar des tribunaux de grande instance de Paris, Marseille et Lille, les autres étant, selon les cas, spécialisées en matière de jugement des pollutions maritimes (Brest) ou encore confrontées à des situations particulières liées à l’existence d’un important établissement pénitentiaire dans leur ressort (Évry) ou résultant du volume d’affaires traitées et des spécificités de la population pénale qui y est prise en charge (Bobigny).
Compte tenu de ces investigations et de la diversité des dispositions de la loi du 9 mars 2004, plusieurs imperfections juridiques ont été constatées et mériteraient d’être corrigées. C’est pourquoi, le présent rapport, à l’instar du (1) précédent , émet plusieurs nouvelles recommandations d’ordre législatif en ce sens.
(1)Ces préconisations ont d’ailleurs été suivies d’effet puisque le Sénat a complété en ce sens la proposition de loi sur le trait ement de la récidive lors de son examen en première lecture en les regroupant dans un article 15 quater nouveau.
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I. — LA LUTTE CONTRE LA DISPOSITIONS EFFICACES RENFORCES
CRIMINALITE ORGANISEE : DES DEVANT BENEFICIER DE MOYENS
A. DES INSTRUMENTS PROCEDURAUX PERFORMANTS MAIS DEVANT ETRE COMPLETES
1. Des procédures d’enquête spécifiques…
Au titre de l’adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, la loi du 9 mars 2004 introduit dans le code de procédure pénale de nombreuses dispositions spécifiques aux enquêtes portant sur des faits relevant de la criminalité organisée limitativement définie à l’article 706-73 dudit code.
En effet, parce que ces affaires sont complexes, commises sur un ressort territorial étendu, voire international, elles requièrent la mise en œuvre de moyens d’investigation performants. Sans que le présent rapport soit le lieu de les présenter de façon exhaustive, on rappellera, succinctement, que la loi du 9 mars autorise :
—la conduite d’opérations d’infiltrationdes réseaux criminels par un officier ou un agent de police judiciaire spécialement habilité (articles 706-81 à 706-87 du code de procédure pénale). Rappelons que l’opération d’infiltration peut être mise en œuvre soit dans le cadre de l’enquête, à la demande du procureur de la République et sous son contrôle, soit dans le cadre de l’information judiciaire à la demande et sous le contrôle du juge d’instruction ;
—le placement en garde à vue jusqu’à 96 heures d’une personne à l’encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction relevant de la criminalité organisée (article 706-88 du code de procédure pénale). Toutefois, à l’issue des (1) premières 48 heures de la mesure, les deux prolongations de 24 heures chacune de la garde à vue doivent être autorisées par une décision écrite et motivée, soit à la requête du procureur de la République, par le juge des libertés et de la détention (JLD), soit par le juge d’instruction ;
—» dans le cadre ded’écoutes téléphoniques la mise en œuvre « l’enquête de flagrance ou préliminaire, à la requête du procureur de la République mais sur autorisation duJLDsaisi à cette fin (article 706-95) ;
—la perquisition, dans le cadre de l’enquête de flagrance, entre 21 heures et 6 heures du matin au domiciledes suspects si le juge des libertés et (1) Rappelons cependant que si la durée prévisible des investigations restant à réaliser le justifie, le juge des libertés et de la détention ou le juge d’instruction peuvent décider que la garde à vue fera l’objet d’une seule prolongation supplémentaire de 48 heures.
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