Rapport d'information fait au nom du Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur les critères de contrôle des études d'impact accompagnant les projets de loi
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01 novembre 2009
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
En vertu de la loi organique du 15 avril 2009 prise sur le fondement du nouvel article 39 de la Constitution (réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008), la plupart des projets de loi déposés par le gouvernement doivent désormais faire l'objet d'une étude d'impact, afin de mieux éclairer les choix faits en matière de législation, d'améliorer la qualité de la loi et de remédier au désordre normatif. Le Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques, mis en place à l'Assemblée nationale sur le fondement du nouveau Règlement, a jugé nécessaire, des sa deuxième réunion le 16 juillet 2009, de confier à deux de ses vice-présidents le soin de faire le point sur la question. Le rapport revient sur la mise en place des études d'impact par le gouvernement (élaboration, contenu, diagnostic, objectifs poursuivis, incidences prévisibles du dispositif, consultations...). Il s'interroge sur les enjeux à venir, à court et moyen terme (champ des études, effets juridiques de la réforme concernant le Conseil d'Etat et le Conseil constitutionnel). Les auteurs formulent des propositions portant sur la présentation, le contenu et les procédures à mettre en oeuvre, débouchant sur une grille d'analyse destinée à permettre de contrôler la conformité des études d'impact à la loi organique.
Voir
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N° 2094 ______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 19 novembre 2009
R A P P O R T D ’ I N F O R M A T I O N
FAIT
AU NOM DU COMITÉ D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DES POLITIQUES PUBLIQUES SURles critères de contrôle des études d’impact accompagnant lesprojets de loi,
par PARMM. CLAUDEGOASGUENETJEANMALLOT, Députés. ___
SOMMAIRE
___
INTRODUCTION..............................................................................................................
Pages
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I. L’AFFIRMATION PROGRESSI VE DES ÉTUDES D’IMPACT ................................8
II. LA CONSÉCRATION DES ÉTUDES D’IMPACT ...................................................10
1. La loi organique du 15 avril 2009 ..................................................................11
2. Le Règlement de l’Assemblée nationale.......................................................15
3. Les règles fixées par le Comité d’évaluation et de contrôle..........................17
III. LA MISE EN PLACE DES ÉTUDES D’IMPACT PAR LE GOUVERNEMENT ......17 1. L’élaboration des études d’impact.................................................................17
2. Le contenu des études d’impact ...................................................................
a) Le diagnostic ........................................................................................................
b) Les objectifs poursuivis ........................................................................................
c) Les options possibles et les motifs du recours à une nouvelle législation............
d) Les incidences prévisibles du dispositif................................................................
e) Les consultations menées .....................................................................................
f) La mise en œuvre de la réforme ............................................................................ 3. Les études antérieures au 1erseptembre 2009 ............................................ 4. Les études postérieures au 1erseptembre 2009...........................................
a) Le projet de loi relatif à la lutte contre la piraterie et à l’exercice des pouvoirs de police de l’État en mer .....................................................................
b) Le projet de loi relatif au Défenseur des droits....................................................
c) Le projet de loi relatif au Grand Paris.................................................................
IV. QUELS ENJEUX POUR DEMAIN , À COURT ET MOYEN TERMES ?................
1. Le champ des études d’impact .....................................................................
2. Les questions juridiques................................................................................
a) Le Conseil d’État..................................................................................................
b) Le Conseil constitutionnel ....................................................................................
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3. L’utilisation et la finalité des études d’impact ................................................
4. Propositions et recommandations.................................................................
a) La présentation des études d’impact ....................................................................
b) Le contenu des études d’impact ...........................................................................
c) Les questions de procédure ..................................................................................
EXAMEN DU RAPPORT PAR LE COMITÉ..............................................................
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES............................. ................................
ANNEXES:
1. Lettre du Président de l’Assemblée nationale au Premier ministre en date du 9 octobre 2009........................................ .....................................................
2. Lettre du Premier ministre au Président de l’Assemblée nationale en date du 29 octobre 2009 ...........................................................................................
3. Circulaire du 15 avril 2009 relative à la mise en œuvre de la révision constitutionnelle ...............................................................................................
4. Application de la loi organique selon les types de projet de loi......................
5. Référentiel proposé pour examiner les études d’impact..................................
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MESDAMES, MESSIEURS,
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Depuis le 1er septembre 2009, la plupart des projets de loi doivent être accompagnés, lors de leur dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat, d’une étude d’impact. Le nouveau Règlement de l’Assemblée nationale prévoit, par ailleurs, que des évaluations portant sur des amendements parlementaires peuvent être réalisées.
La consécration des études d’impact par la loi organique du 15 avril 2009, prise sur le fondement du troisième alinéa de l’article 39 de la Constitution dans sa rédaction résultant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, traduit une volonté de mieux éclairer les choix faits en matière de législation, d’améliorer la qualité de la loi et de remédier au désordre normatif. Elle s’articule avec la nouvelle définition du rôle du Parlement qui figure au premier alinéa de l’article 24 de la Constitution, aux termes duquel : «Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques». Corrélativement a été mentionné, à l’article 47-2 de la Constitution, le fait que la Cour des comptes «assiste le Parlement et le Gouvernement
dans l’évaluation des politiques publiques».
Désormais, le mécanisme des études d’impact ne peut plus être ignoré car la méconnaissance des obligations organiques qui s’y rapportent peut avoir des conséquences juridiques immédiates, une opposition de la Conférence des présidents de l’assemblée devant laquelle le projet de loi a été déposé pouvant faire obstacle à l’inscription de celui-ci à l’ordre du jour.
Il importe, en tout état de cause, de veiller à ce que les études d’impact contiennent les informations effectivement nécessaires pour éclairer les commissions parlementaires, qui ont désormais, sauf exceptions, la responsabilité d’élaborer le texte discuté en séance publique, et, plus largement, l’ensemble de la représentation nationale.
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Présentation résumée du dispositif des études d’impact
Le troisième alinéa de l’article 39 de la Constitution prévoit que la présentation des projets de loi doit satisfaire aux conditions fixées par une loi organique. La loi organique du 15 avril 2009 dispose que les projets de loi déposés à compter du 1erseptembre 2009 doivent faire l’objet d’une étude d’impact. Les documents qui rendent compte de cette étude d’impact doivent être déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets auxquels ils se rapportent. L’article 8 de la loi organique précise que : «Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l’intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législationcontenu de ces documents (liste de prescriptions». Le législateur a déterminé le ordonnée en huit alinéas).
Aux termes du quatrième alinéa de l’article 39 de la Constitution : «Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l’ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l’assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours».
La loi organique prévoit que la Conférence des présidents de l’assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé en premier lieu dispose de dix jours pour se prononcer. Lorsque le Parlement n’est pas en session, ce délai est suspendu jusqu’au dixième jour qui précède le début de la session suivante.
Certaines législations font l’objet de régimes particuliers (projets de loi autorisant le Gouvernement à prendre des mesures par ordonnances ou ratifiant lesdites ordonnances, projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation de traités ou d’accords internationaux, projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale).
En outre, ont été introduites, dans le Règlement de l’Assemblée, des dispositions relatives à la publicité des études d’impact et au recueil d’éventuelles observations.
Sur le fondement de l’article 44 de la Constitution a par ailleurs été prévue la possibilité, dans certaines conditions, de procéder à l’évaluation préalable d’un amendement parlementaire.
Le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, mis en place à l’Assemblée nationale sur le fondement du nouveau Règlement, a jugé nécessaire, dès sa deuxième réunion le 16 juillet 2009, de confier à deux de ses vice-présidents le soin de faire le point sur la question.
Le présent rapport, qui conclut la première mission effectuée pour le Comité, rappelle les fondements de la démarche de l’évaluation préalable depuis ses prémices jusqu’à son aboutissement en 2008-2009 et présente la manière dont les études d’impact se mettent aujourd’hui en place. Il formule, enfin, un certain nombre de propositions, résumées ci-après, qui sont destinées à renforcer l’efficacité du dispositif.
