La tutelle et le pilotage des opérateurs au ministère de la culture : mission d'audit de modernisation

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Le présent rapport fait partie de la cinquième vague d'audits de modernisation lancés en octobre 2005 dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui introduit une démarche de performance, visant à faire passer l'Etat d'une logique de moyens à une logique de résultats. Les audits sont réalisés sous la co-maîtrise d'ouvrage du ministère intéressé (qui s'appuie sur le secrétaire général et ses équipes de modernisation) et du ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat (qui s'appuie notamment sur la direction générale de la modernisation de l'Etat).
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Publié le

01 avril 2007

Nombre de lectures

75

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Langue

Français

Poids de l'ouvrage

2 Mo



Inspection générale Inspection générale
des finances de l’administration des
affaires culturelles
n° 2006-M-080-01 n° 2006-051
Mission d’audit de modernisation
Rapport
sur
la tutelle et le pilotage des opérateurs au
ministère de la culture
Etabli par

Nathalie COPPINGER Jean-Sébastien DUPUIT
Inspectrice générale des finances Inspecteur général de
l’administration des affaires
culturelles

Mélanie JODER

Inspectrice des finances

Charlotte LECA
Inspectrice des finances
- AVRIL 2007-Constats
Propositions
La tutelle et le pilotage des opérateurs au
ministère de la culture et de la communication
Ministère de la culture et de la communication
1. Cadre de l’audit
Le ministère de la culture et de la communication (MCC) assure la tutelle de 78 opérateurs. Leur nombre a
doublé en vingt ans. Ils représentent aujourd’hui 10 % de l’ensemble des opérateurs de l’État.
Ils représentent un enjeu essentiel pour le ministère :
plus de 40% des crédits du ministère leur sont affectés
ils emploient plus de 22 000 ETP
ils jouent un rôle crucial dans la mise en œuvre de la politique culturelle française.
Ils se caractérisent par leur grande diversité. Leur tutelle et leur pilotage ne peuvent donc s’exercer de
manière uniforme.
2. Dysfonctionnements constatés
L’exercice actuel des tutelles financière et sectorielle, plus souvent en réaction qu’en anticipation, s’opère au
détriment du pilotage stratégique.
Les compétences des acteurs de la tutelle et du pilotage sont imbriquées, ce qui ne permet pas d’avoir une
vision d’ensemble des opérateurs.
Le suivi des emplois est perfectible. Les modalités actuelles de gestion des personnels des établissements
publics administratifs rémunérés par l’État freinent le développement d’une véritable gestion des ressources
humaines chez les opérateurs.
L’attention portée à la qualité de la comptabilité patrimoniale est encore insuffisante.
La démarche ambitieuse de contractualisation engagée par le ministère avec l’ensemble des ses opérateurs
a déjà produit des effets positifs. Elle nécessite toutefois des délais importants. Les premiers contrats conclus
sont de qualité inégale.
Inspection générale des finances – Inspection générale de l’administration des affaires culturelles 1
La tutelle et le pilotage des opérateurs au
ministère de la culture et de la communication
Ministère de la culture et de la communication
3. Recommandations
L’ organisation de la tutelle : Réaffirmer le rôle du MCC dans la définition des politiques publiques mises en
œuvre par les opérateurs. Donner toute leur place aux responsables de programme. Préciser la répartition
des compétences entre les différents acteurs de la tutelle et du pilotage et le rôle des directions régionales
des affaires culturelles comme relais des administrations centrales.
Le budget : Renforcer le rôle du MCC dans la budgétisation initiale. Appliquer la mise en réserve au niveau
des programmes, avant notification des budgets aux opérateurs. Autoriser une fongibilité accrue entre les
crédits. Améliorer le suivi qualitatif de la gestion par le développement de l’analyse financière.
La comptabilité : Renforcer la qualité des comptes des opérateurs. Clarifier les responsabilités financières de
l’État et des opérateurs en matière de renouvellement des actifs.
La gestion des ressources humaines : Améliorer la connaissance des emplois des opérateurs. Associer
davantage les établissements publics administratifs à la réflexion sur le schéma d’emploi cible. Envisager
l’opportunité de la poursuite du transfert de la gestion et de la paie de ces agents aux opérateurs sur la base
d’évaluations des transferts opérés au Louvre et à la BnF.
La contractualisation : Échelonner la négociation des contrats en fonction des enjeux retenus par le
ministère. Renforcer le suivi de la mise en œuvre des contrats. Relancer la contractualisation pluriannuelle
sur les moyens.
Les fonctions d’animation et d’appui : Animer un réseau d’échange de bonnes pratiques. Encourager la
mutualisation des fonctions support.
4. Impacts attendus et échéances
Pilotage stratégique renforcé
Meilleure répartition des compétences entre les différents acteurs du pilotage et de la tutelle.
Efficacité accrue des contrats de performance qui deviendraient un véritable outil de dialogue de gestion.
Application de ces recommandations à la tutelle et au pilotage des opérateurs d’autres ministères.
Inspection générale des finances – Inspection générale de l’administration des affaires culturelles 2
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Audits de modernisation Audits de modernisation
MINEFI - DGME - 2007 MINEFI - DGME - 2007PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DE PÉRIMÈTRE DE L'AUDIT



PÉRIMÈTRE PHYSIQUE


Éléments de périmètre de l'audit Nombre Commentaires
Tendance forte à l’augmentation du nombre
Opérateurs nationaux rattachés aux quatre des opérateurs (doublement en vingt ans) 78 opérateurs
programmes pilotés par le ministère de la culture
10% des opérateurs de l’État

Pour plus de détails, cf. annexe 3.


PÉRIMÈTRE FINANCIER


Montant
Éléments de périmètre Commentaires
(en millions d'€)
Budgets nets exécutés des opérateurs en 2005 (hors Environ 2 400

valorisation des personnels rémunérés par l’État)
Subventions du ministère de la culture versées aux Environ 1 080
40% des crédits du ministère de la culture
opérateurs en 2005 (titre 3-2)
Financement public des opérateurs en 2005 Environ 1 890
(subventions du ministère de la culture, autres

subventions publiques, ressources fiscales affectées
et valorisation des personnels rémunérés par l’État)
Taux de financement public (moyenne) Environ 72%

Pour plus de détails, cf. annexe 3.

EFFECTIFS CONCERNÉS


Nombre d'agents (en ETP) Commentaires
Environ trois fois les effectifs du ministère
de la culture hors opérateurs
Effectifs employés par les opérateurs Environ 22 300 ETP Environ 16 500 emplois rémunérés par les
opérateurs eux-mêmes et 5 800 emplois
rémunérés par l’État

2 PRINCIPALES RECOMMANDATIONS


Transposable à
Pages du
Numéro Recommandation Responsable(s) de mise en œuvre Échéance de mise en œuvre d’autres
rapport
ministères
1 Renforcer le rôle du ministère de la culture dans la budgétisation initiale des crédits destinés aux opérateurs
27
Redéfinir les rôles respectifs de la direction du budget et du ministère de
1.1 Direction du budget et ministère de la culture Dès que possible X
la culture
Annexe 6
27
Positionner la direction de l’administration générale du ministère de la Secrétariat général, Direction de
1.2 Dès que possible X
culture en prestataire de service pour les responsables de programme l’administration générale
Annexe 6
27
Direction du budget et direction de
1.3 Clarifier les règles de mise en réserve des crédits des opérateurs Octobre 2007 X
Annexe 8
2 Améliorer l’analyse qualitative de la gestion des opérateurs
Direction du budget, direction de Préparation des budgets 2008
2.1 Généraliser l’application des nouvelles règles budgétaires 28 X
l’administration générale et opérateurs des opérateurs
Autoriser une plus grande fongibilité des crédits (des crédits de personnel
Préparation des budgets 2008
2.2 vers les crédits d’investissement ou de fonctionnement et des crédits de 28 Direction du budget X
des opérateurs
fonctionnement vers les crédits d’investissement)
Déterminer, à l’avance et en accord avec chaque opérateur, des règles de Directions sectorielles, direction de Préparation des contrats de
2.3 28 X
gestion des éventuels excédents dégagés en cours d’exécution budgétaire l’administration g

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