Propositions d'orientations pour la mise en place de contrats locaux de sécurité de nouvelle génération
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01 février 2006
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Français
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Selon le présent rapport, la rénovation des contrats locaux de sécurité (CLS) élaborés et signés depuis 1997 se justifie depuis la mise en place les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) en 2002 et le lancement du plan « 25 quartiers » en 2004. Une mise en cohérence de ces dispositifs est souhaitée par les maires et les partenaires locaux qui, pour la plupart, estiment que le CLS reste un outil pertinent mais souhaitent aussi que soient tirés les enseignements du constat de ses forces et faiblesses. Ce rapport donne les bases du CLS nouvelle génération (répondre aux attentes des maires, des différents partenaires, déterminer le champ du CLS à partir du diagnostic local, assurer l'échange d'informations nominatives) et les moyens de sa mise en oeuvre (politique nationale de prévention de la délinquance et réorganisation des dispositifs territoriaux de prévention).
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Inspection générale Inspection générale Inspection générale de l’administration des affaires sociales des services judiciaires N° 05-036-01 N° 2005-124 N° 13/05 Inspection générale Inspection de la police nationale de la gendarmerie nationale N° 05-1963 N° 629/DEF/GEND/IGNPROPOSITIONS D’ORIENTATIONS POUR LA MISE EN PLACE DE CONTRATS LOCAUX DE SECURITE DE NOUVELLE GENERATION - JUILLET 2005 -
Inspection générale Inspection générale Inspection générale de l’administration des affaires sociales des services judiciaires N° 05-036-01 N° 2005-124 N° 13/05 Inspection générale Inspection de la police nationale de la gendarmerie nationale N° 05-1963 N° 629/DEF/GEND/IGNPROPOSITIONS D’ORIENTATIONS POUR LA MISE EN PLACE DE CONTRATS LOCAUX DE SECURITE DE NOUVELLE GENERATION Rapport présenté par M. Pierre DUFFE M. Marc DUPONT M. Bruno STEINMANN Inspecteur général de Inspecteur général des Inspecteur général-adjoint l’administration affaires sociales des services judiciaires M. Frédéric PAPET M. Philippe MOUCHARD Inspecteur adjoint de l’administration Chargé de mission à l’Inspection générale des services judiciaires M. Guy DESPRATS M. Thierry ROMAIN Contrôleur général de la police nationale Colonel à l’Inspection de la gendarmerie à l’Inspection générale de la police nationale nationale - JUILLET 2005 -
SYNTHÈSE DU RAPPORT La lettre de mission, adressée le 28 avril 2005 par le ministre de l’Intérieur, de la Sécurité intérieure et des Libertés locales, le ministre de l’Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale et le Garde des Sceaux, ministre de la Justice, invitait la mission à proposer des orientations en vue de mettre en place des contrats locaux de sécurité de nouvelle génération. En dix ans, la problématique « prévention-sécurité » a profondément évolué sous l’influence de la loi d’orientation pour la sécurité de janvier 1995 reconnaissant le rôle des autres acteurs de la sécurité et spécialement des maires et du lancement en octobre 1997 des contrats locaux de sécurité (CLS). Par ailleurs, le décret et la circulaire du 17 juillet 2002 ont rationalisé les dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention de la délinquance et confirmé le rôle de pilote du maire qui préside le nouveau conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD). Concernant le bilan des CLS demandé par la lettre de mission, il ressort d’une enquête menée par la cellule interministérielle d’animation et de suivi des CLS auprès de l’ensemble des er préfectures que, sur les 672 contrats locaux de sécurité signés au 1 juin 2005, un tiers n’avait plus d’activité. Ce chiffre correspond à l’hypothèse basse formulée par la mission à l’issue de ses entretiens et déplacements qui permettent de penser que, selon les départements, entre le tiers et la moitié des CLS sont « dormants ». Ce premier constat n’est pas de nature à mettre en cause l’intérêt du contrat. Il convient à cet égard de souligner tout à la fois le nombre élevé de CLS présents dans des petites et moyennes communes qui n’en avaient pas nécessairement besoin, leur caractère parfois trop ambitieux ainsi que le manque de suivi et d’animation de nombre d’entre eux. Pour la plupart, les maires rencontrés par la mission défendent « l’outil CLS » du fait de « l’acte d’engagement » des services de l’Etat qu’il matérialise à leurs yeux. Ils considèrent le CLS comme une garantie supplémentaire de dynamisme du partenariat local. La mission a examiné l’impact sur les CLS des dispositions du décret du 17 juillet 2002 concernant notamment le CLSPD et celui du plan dit « 25 quartiers » de juin 2004. Les situations locales examinées par la mission n’amènent pas à une conclusion univoque : soit le CLSPD s’est substitué au CLS avec, dans le meilleur des cas, un plan d’actions régulièrement suivies, soit, à l’inverse, le CLS a été réactivé par la mise en place du CLSPD. La mission a aussi relevé des cas où les CLSPD n’avaient d’existence que théorique. Le plan « 25 quartiers » a eu, quant à lui, un incontestable effet de mobilisation des services de l’Etat, sans être cependant toujours relayé par la commune dans la réalisation du volet prévention du plan. Le bilan qualitatif fait ressortir un certain nombre de constantes : -l’implication du maire et le rôle, à ses côtés, du coordonnateur (véritable professionnel de la prévention) sont indispensables à la mise en œuvre efficace du partenariat local ; -l’implication du procureur de la République est en général forte et son entente avec le préfet est soulignée par les maires ; -l’implication des différentes composantes de l’Education nationale est variable ; -la coopération entre la police nationale, la gendarmerie et la police municipale est jugée très satisfaisante ;
-les CLS thématiques ou les actions thématiques des CLS (transporteurs, bailleurs sociaux) sont jugés efficaces et permettent de réelles économies du fait de la réduction notable des dégradations; -l’Etat est critiqué pour le non respect de ses engagements et la réduction de ses aides ; -la coordination du travail social est insuffisante ; -le défaut ou la difficulté de l’évaluation du CLS reste un point faible ; -la multiplicité des structures locales est critiquée car elle freine la participation et l’efficacité du partenariat. Sur la base de ce constat, la mission a proposé les bases d’un CLS renouvelé en partant des principales attentes des maires et des organisations d’élus rencontrés. Une première série d’attentes porte sur la transmission d’informations aux maires notamment de la part de la Justice. La mission prend acte que le futur système d’information 1 CASSIOPEE permettra fin 2007 de disposer d’informations territorialisées. D’ici là, des progrès sont encore possibles en mettant en place un tableau de bord type et en améliorant l’information transmise aux maires sur les affaires qu’ils ont signalées et sur les sortants de prison. Cela implique la mise en œuvre effective du nouvel article L.2211-2 du code général des collectivités territoriales et celle du code de bonne conduite d’octobre 2004 portant sur la circulation de l’information entre les maires et le ministère public. Une seconde série d’attentes porte sur la nécessaire coordination du travail social et sur une plus forte implication des moyens de la prévention spécialisée. La mission estime que des progrès dans ce domaine impliquent que le conseil général soit considéré comme un partenaire incontournable du CLS de nouvelle génération. Les témoignages recueillis par la mission montrent que nombre de collectivités départementales sont conscientes de la nécessité d’engager leurs travailleurs sociaux dans les démarches partenariales portées, notamment, par le CLS. Des initiatives sont déjà prises pour clarifier, notamment en liaison avec les communes, la commande publique vis-à-vis de la prévention spécialisée : elles méritent d’être étendues. Une troisième attente porte sur les échanges d’informations nominatives. Là encore, la mission a noté que l’expérience partenariale des CLS avait permis ponctuellement des avancées. Des protocoles locaux ou départementaux existent qui fixent un cadre de méthode permettant de répondre aux exigences déontologiques des travailleurs sociaux. La mission propose leur diffusion sur le territoire sachant qu’il importe aussi de les adapter aux situations locales et à la taille de la commune. Elle estime aussi que les coordonnateurs de CLS qui ont un rôle important d’interface entre les partenaires peuvent avoir, au quotidien, une mission de régulation ; le procureur de la République pourrait s’assurer, pour sa part, du respect du protocole. Une quatrième attente porte sur des éléments de méthode qu’il convient de rappeler : l’importance du diagnostic local partagé, le nombre limité d’actions, en excluant ce qui ne relève pas de la contractualisation et, enfin, l’évaluation. Concernant ce dernier point la mission propose de privilégier une démarche de « ciblage » des risques et des publics. Il lui semble nécessaire de donner la priorité, notamment dans le cadre de la lutte contre l’absentéisme scolaire chronique, aux tranches d’âges correspondant à la fin du primaire et
1 Chaîne Applicative Supportant le Système d’Information Orientée Procédure pEnale et Enfants.
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aux premières classes du collège. La mission suggère de privilégier dans les actions de prévention de la délinquance les familles dites «lourdes» (accumulation en leur sein de cas de délinquance, d’absentéisme scolaire…). Enfin, l’approche infra-communale pourrait être davantage prise en compte notamment parce qu’elle répond aux besoins des habitants et permet des avancées en matière de prévention situationnelle laquelle a démontré son efficacité. Invitée par la lettre ministérielle à proposer des orientations pour un CLS rénové, la mission présente les conditions de sa mise en œuvre. Elle estime en premier lieu que la politique nationale de prévention de la délinquance doit être davantage affirmée, ce qui ne remet nullement en cause le rôle essentiel joué au niveau local par le maire et au niveau départemental par le préfet. Un texte cadre est nécessaire afin d’actualiser la dernière circulaire du Premier ministre sur la prévention de la délinquance qui remonte à 1997. La LOLF devrait aussi constituer une opportunité de clarification. Or, aucun programme ministériel n’est à ce jour consacré à la prévention de la délinquance et, pire, il est difficile au sein de la dizaine de programmes concernés, d’identifier les actions qui entrent dans le champ de cette politique. Cela a pour conséquence, d’une part, de priver l’Etat d’un affichage de ses moyens de fonctionnement et d’intervention et de rester sous le feu des critiques sur son désengagement, et, d’autre part, de ne pouvoir afficher des indicateurs de résultats alors même que ses services contribuent à cette politique. La mission propose donc une réflexion afin, soit de créer un programme spécifique, soit d’identifier des actions de prévention de la délinquance dans les programmes concernés. Dans ce cadre, elle propose aussi la mise en place d’un document de politique transversale afin d’assurer la cohérence des informations financières, des objectifs et des indicateurs aujourd’hui dispersés dans différents programmes. L’affirmation d’une politique nationale de prévention de la délinquance implique aussi la structuration d’un réel pilotage. La mission propose, qu’à l’image du délégué interministériel pour la sécurité routière, soit nommé un délégué interministériel à la prévention de la délinquance placé auprès du Premier ministre. La mission propose que le CLSPD soit l’instance de droit commun de la mise en œuvre du partenariat en matière de sécurité et de prévention de la délinquance. La participation des directeurs d’établissements hospitaliers, notamment psychiatriques, est souhaitable. Les conditions de la participation des juges des enfants devraient être envisagées. Les CLS actuellement actifs seraient maintenus. Le CLS rénové, si possible renommé afin d’éviter sa confusion avec le CLSPD, devrait être réservé à quelques sites particulièrement sensibles sur la base des conditions d’éligibilité et des critères de méthode et de contenu proposés par la mission. Ces CLS rénovés devront être signés par le président du conseil général. Leur durée serait limitée à trois ans. Leur articulation avec les contrats de ville et les opérations de rénovation urbaine serait assurée. Ils formaliseraient les conditions d’échanges d’informations nominatives et comprendraient un volet sur la prévention situationnelle. Les préfets afficheraient pour ces CLS de nouvelle génération un indicateur de concentration de moyens afin de favoriser le ciblage des interventions de l’Etat.
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SOMMAIRE INTRODUCTION.............................................................................................................................................. 7 1. UN CONSENSUS SUR L’INTERET DU CONTRAT, MALGRE LES LACUNES DE SA MISE EN OEUVRE ............................................................................................................................................................... 91.1.LESCLSONT PERMIS LA MISE EN PLACE D’UN REEL PARTENARIAT LOCAL........................................... 91.1.1. Des CLS nombreux et à l’intérêt reconnu par la grande majorité des partenaires mais à l’activité variable.......................................................................................................................................................... 91.1.2. L’impact des CLSPD sur les CLS ...................................................................................................... 111.1.3. L’impact du plan « 25 quartiers » sur les CLS .................................................................................. 121.1.4. Les CLS sont à l’origine de réels progrès dans le partenariat local au prix d’un engagement fort des différents partenaires................................................................................................................................... 141.2.LES DIFFICULTES DE MISE EN ŒUVRE DESCLS .......................................................................................... 161.2.1. Une coordination du travail social insuffisante................................................................................. 161.2.2. Des difficultés rencontrées en terme de méthode .............................................................................. 171.2.3. La nécessaire clarification des structures ......................................................................................... 181.2.3.1. Le CDP éprouve des difficultés à assumer son rôle de suivi, de coordination et d’animation de la politique de prévention de la délinquance ............................................................................................................................... 181.2.3.2. La multiplication des structures locales de travail nuit à l’efficacité du partenariat .................................... 191.2.4. Un manque de visibilité des moyens engagés par l’Etat en matière de prévention de la délinquance ..................................................................................................................................................................... 191.2.4.1. La critique du non respect des engagements de l’Etat par les élus............................................................... 191.2.4.2. Les moyens financiers consacrés par l’Etat à la prévention de la délinquance sont difficilement identifiables .................................................................................................................................................................................. 212. LES BASES DU CLS DE NOUVELLE GENERATION ............................................................................ 272.1.REPONDRE AUX ATTENTES DES MAIRES...................................................................................................... 272.1.1. L’échange d’information ................................................................................................................... 272.1.2. La coordination du travail social et l’implication de la prévention spécialisée................................ 302.2.LES ATTENTES DES AUTRES PARTENAIRES.................................................................................................. 312.3.DETERMINER LE CHAMP DUCLSA PARTIR DU DIAGNOSTIC LOCAL............................................................ 322.3.1. Distinguer ce qui relève de la contractualisation de ce qui n’en relève pas ..................................... 322.3.2. Cibler les situations à risque et les publics ....................................................................................... 33
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2.3.3. Privilégier l’approche infra communale ........................................................................................... 342.3.4. Evaluer au plan local, mettre en évidence les bonnes pratiques au plan national ............................ 352.4.ASSURER L’ECHANGE D’INFORMATIONS NOMINATIVES.............................................................................. 363. LA MISE EN ŒUVRE DES CLS DE NOUVELLE GENERATION ........................................................ 383.1.L’IMPORTANCE D’UNE POLITIQUE NATIONALE DE PREVENTION DE LA DELINQUANCE................................ 383.1.1. Une meilleure identification des moyens financiers .......................................................................... 383.1.1.1. L’opportunité de la LOLF pour identifier les actions et les crédits de l’Etat ............................................... 383.1.1.2. Mettre en place un document de politique transversale au niveau des programmes contenant des actions prévention de la délinquance .................................................................................................................................... 393.1.1.3. D’autres approches ne semblent pas opportunes ......................................................................................... 403.1.1.4. La mobilisation des co-financements européens.......................................................................................... 403.1.2. Le pilotage national des dispositifs territoriaux de prévention de la délinquance, à l’heure actuelle insuffisant, doit être renforcé....................................................................................................................... 413.2.LA REORGANISATION DES DISPOSITIFS TERRITORIAUX DE PREVENTION DE LA DELINQUANCE.................... 423.2.1. Renforcer le caractère transversal de la conférence départementale de sécurité et rendre plus opérationnel le conseil départemental de prévention .................................................................................. 423.2.2. Expliciter la stratégie territoriale de l’Etat et assurer la cohérence des dispositifs ......................... 433.2.3. Faire du CLSPD l’instance de coopération locale de droit commun ................................................ 443.2.4. Un contrat de nouvelle génération ciblé sur les sites prioritaires et répondant à des critères de performance................................................................................................................................................. 453.2.4.1. Le territoire d’intervention doit répondre à un certain nombre de conditions préalables............................. 453.2.4.2. Le contrat rénové doit en outre répondre à certains critères ........................................................................ 45CONCLUSION ................................................................................................................................................ 47LISTE RECAPITULATIVE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS........................................................................ 48ANNEXES ....................................................................................................................................................... 50
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INTRODUCTION 2 La lettre de mission adressée le 28 avril 2005 par le ministre de l’Intérieur, le ministre de l’Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale et le Garde des Sceaux, invite cinq chefs d’inspection à proposer des orientations en vue de mettre en place des contrats locaux de nouvelle génération. A cet effet, une mission inter-inspections a été composée, comprenant : MM. Pierre Duffé, inspecteur général de l’administration, Marc Dupont, inspecteur général des affaires sociales, Bruno Steinmann, inspecteur général adjoint des services judiciaires, Guy Desprats, contrôleur général de la police nationale à l’inspection générale de la police nationale, Thierry Romain, colonel à l'inspection de la gendarmerie nationale, Frédéric Papet, inspecteur adjoint de l’administration et Philippe Mouchard, chargé de mission à l’inspection générale des services judiciaires. En dix ans, la problématique « prévention-sécurité » a profondément évolué. La loi du 21 3 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité traite de la prévention de l’insécurité en allant bien au-delà de l’intervention des seuls acteurs institutionnels classiques relevant de l’Etat. L’annexe 1 de la loi précise :« S’il revient à l’Etat d’utiliser au mieux les moyens dont il dispose en propre, il lui appartient aussi de veiller à ce que d’autres acteurs de la sécurité que sont les maires et leurs services, d’une part, et d’autre part, les professions de sécurité, exercent leurs fonctions ou leurs activités dans un cadre clair qui organise les complémentarités ». Les concepts de co-production de la sécurité et de territorialisation de l’action, par ailleurs largement partagés en Europe, ont trouvé une traduction concrète en France avec les circulaires interministérielles du 28 octobre 1997 et du 7 juin 1999 sur les contrats locaux de sécurité (CLS). Signé par le préfet, le procureur de la République, le maire et le représentant de l’Education nationale, le CLS formalise le partenariat local et arrête, sur la base d’un diagnostic local de sécurité, un plan d’actions alliant la prévention et la répression. Les rapports successifs de la mission interministérielle d’évaluation des CLS ont montré l’engouement des élus et des partenaires locaux pour les CLS, ce qui a conduit à la signature en cinq années de 672 contrats, et le rôle de plus en plus important joué par les maires dans leur mise en œuvre. Les CLS ont fait l’objet d’une reconnaissance législative par la loi du 15 novembre 2001 4 relative à la sécurité quotidienne (LSQ). Le rôle de pilote du maire a été conforté par le décret et la circulaire du 17 juillet 2002 portant sur les dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance. Le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), instance de concertation, de programmation et de suivi des actions jugées localement prioritaires en matière de lutte contre l’insécurité et de prévention (et donc du CLS), est présidé par le maire. 2 Annexe 1. 3 Loi no 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité. 4 Loi no 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne.
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La loi du 29 août 2002 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure dans son annexe I conforte la nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure avec, au niveau départemental, la conférence départementale de sécurité présidée par le préfet et le procureur de la République et, au niveau local, le CLSPD présidé par le maire. La loi rappelle par ailleurs l’objectif visant à renforcer la prévention et l’insertion sociale (§IX de l’annexe) et précise qu’il est nécessaire d’améliorer au sein des instances locales le partenariat mis en place grâce aux contrats locaux de sécurité. Ce nouveau dispositif territorial de sécurité et de prévention de la délinquance alliant une instance de concertation, de programmation et de suivi d’actions locales (le CLSPD) et un outil (le CLS) a été mis en œuvre, depuis 2002, dans un contexte de baisse de la délinquance générale et plus particulièrement de celle de voie publique. Il a été complété, en juin 2004, par le lancement du plan dit « 25 quartiers » visant à concentrer sur les territoiresplus« les fragilisés et les plus touchés par la violence» les moyens de l’Etat en faveur de la prévention de la délinquance et de la sécurité. Dans ce cadre, il a été demandé aux préfets concernés de fixer des objectifs précis, un calendrier de réalisation et des indicateurs d’impact. La mission inter-inspections a eu pour premier objectif d’apprécier le bilan des CLS dans le cadre de ces nouveaux dispositifs territoriaux. Elle a, pour ce faire, rencontré les cabinets et les services centraux des ministères les plus directement concernés, le conseil national des 5 villes, les associations d’élus départementaux et locaux ainsi qu’un certain nombre d’experts . Dans les départements où elle s’est rendue, la mission a rencontré l’ensemble des partenaires associés à des CLSPD, à des CLS ou, le cas échéant, à un plan « 25 quartiers ». Au total, la 6 mission a pu recueillir des informations complètes sur la situation de 17 communes et des 7 informations plus partielles sur 8 autres communes . Il ressort de ces travaux qu’en dépit d’un nombre élevé de contrats sans activité et des difficultés de mise en œuvre et de suivi des autres, le CLS reste un outil jugé utile par les élus ère qui en souhaitent le maintien (1 partie). L’expérience acquise dans la mise en œuvre de ces dispositifs et le recueil des propositions des responsables et des élus conduisent à présenter les e bases d’un CLS rénové (2 partie). Le rapport s’efforce ensuite de préciser le dispositif futur e axé sur le ciblage des objectifs et des moyens (3 partie). Pour faciliter la lecture du texte, les propositions de la mission sont encadrées.
5 Annexe 2 : liste des personnes rencontrées. 6 En Isère : Grenoble, Meylan, Villefontaine, Vienne. Dans le Bas-Rhin : Strasbourg, Illkirch Graffenstaden, Lingolsheim, Bischeim, Schiltigheim, Hoenheim, et Ostwald. Dans le Val de Marne : Orly et Villiers. Dans l’Oise : Beauvais, Noyon, Compiègne, Creil. 7 Dreux (Eure-et-Loir), Sens (Yonne), Sotteville-lès-Rouen, Rouen (Seine Maritime), Châlons en Champagne (Marne), Bar-le Duc (Meuse), Orléans (Loiret), et Bordeaux (Gironde).
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