L'Accès aux documents administratifs : huitième rapport d'activité 1993-1994
128
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Français
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Publié le
01 décembre 1995
Licence :
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Bilan de l'activité de la Commission d'accès aux documents administratifs pour les années 1993-1994. Propositions de la commission en vue d'améliorer l'information en matière de communication administrative. Tableaux synthétiques des avis de la commission. Données statistiques. En annexes, textes officiels et composition de la commission.
Voir
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01 décembre 1995
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Français
COMMISSION D’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS
L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS
HUITIÈME RAPPORT D’ACTIVITÉ
LA DOCUMENTATION FRANÇAISE
En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du code de la propriété intellectuelle du 1erreproduction partielle ou totale à usage collectif de la présentejuillet 1992, toute publication est strictement interdite sans autorisation expresse de l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l’équilibre économique des circuits du livre.
© La Documentation française Paris, 1995 ISBN : 2-11-003444-0
SOMMAIRE
Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Chapitre 1 Combinaison de la loi du 17 juillet 1978 et des d sitions spéciales régissant des droits d’accès particulierissp.o. . . . . . . . . . . . . .
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Chapitre 2 Questions de procédure et modalités d’accès 17. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Chapitre 3 La communication des documents administratifs au cours de la procédure d’élaboration des documents d’urbanisme et des procédures d’enquête publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
Chapitre 4 Communication des documents médicaux 41. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Chapitre 5 L’accès des pupilles de l’État à leur dossier personnel. . . . . . . . . . . 55
Chapitre 6 La communicabilité des documents de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Chapitre 7 Le panorama d’activité de la Commission d’accès aux documents administratifs en 1993 et 1994 . . . . .96 . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . .
Annexes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Annexe 1 Grands avis 1993-1994. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Annexe 2 «.Enquête sur le terrain.» réalisée par des élèves de l’IRA de Lyon (extraits). . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .09 1 .
Annexe 3 La Commission et ses collaborateurs depuis quinze ans. . . . . . . . . 117
Table des matières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Avant-propos
La Commission d’accès aux documents administratifs présente aujourd’hui son huitième rapport d’activité. Il couvre la période de 1993 et 1994.
Depuis le troisième rapport d’activité s’était instaurée la tradition de pré-senter dans chaque rapport, outre le compte rendu d’activité de la Commission à proprement parler, un développement thématique consacré à l’accès à un type de documents administratifs particulier : documents des collectivités locales (1984), documents médicaux et sociaux (1986), documents d’urbanisme et environne-ment (1988), documents fiscaux (1992), la parutionG udiud e de l’accès aux documents administrati fasyant remplacé en 1990 ce développement thémati-que dans le rapport correspondant.
En 1995, il a paru utile à la Commission, changeant quelque peu ses habitudes, d’opter pour une présentation plus diversifiée. Ce huitième rapport lui offre l’occasion de développer quatre points qui ont fait l’objet de nombreuses saisines durant cette période, particulièrement active pour elle, de 1993 et 1994.
La Commission a ainsi été amenée à affiner sa jurisprudence dans des domaines aussi différents que l’accès aux dossiers médicaux, l’accès des pupilles de l’État à leur dossier, l’accès aux documents de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes et l’accès aux dossiers d’enquête publique.
Mais ce rapport lui offre aussi, pour la première fois, l’occasion d’approfondir les questions soulevées, d’une part, par l’articulation de la loi de 1978 avec des dispositions spéciales régissant des droits d’accès particuliers et, d’autre part, par les modalités d’application de ce texte.
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Outre ces différents développements, on trouvera également dans le présent rapport le compte rendu d’activité à proprement parler de la Commission.
Y sont annexés comme toujours : des tableaux statistiques faisant apparaître les principaux éléments de l’acti-vité de la Commission au cours de la période consi.d;érée le texte de certains avis cités dans le rapport ou reflétant la doctrine de la Commission sur des questions d’actualité ou de prin.;cipe la liste des membres et des collaborateurs de la Commission depuis sa création.
Enfin, dernière innovation, ce rapport se fait également l’écho d’une enquête sur le terrain menée par un groupe d’étudiants de l’Institut régional d’adminis-tration de Lyon. Des extraits de ce rapport, cités en annexe, permettent de décrire concrètement les conditions d’application de la loi dans différentes structures administratives. Ils n’engagent naturellement pas la Commission.
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Chapitre 1 Combinaison de la loi du 17 juillet 1978 et des dispositions spéciales régissant des droits d’accès particuliers
La loi du 17 juillet 1978 est la première à avoir posé comme principe le droit pour les administrés d’avoir accès, sous certaines réserves et conditions, aux documents administratifs. Auparavant, en l’absence de texte général, la règle dégagée par la jurisprudence était qu’il n’existait pas, sauf texte exprès, de droit à communication au profit des administrés. Cette règle traditionnelle connaissait cependant autant d’exceptions qu’il y avait de textes particuliers organisant des droits d’accès spécifiques.
L’entrée en vigueur de la loi du 17 juillet 1978 n’a pas eu pour effet de substituer un régime général de communication aux différents régimes particu-liers qui préexistaient. Cœxistent ainsi aujourd’hui en droit positif un régime général d’accès aux documents administratifs et plusieurs régimes spéciaux. Le régime général et les régimes spéciaux obéissent à des règles de procédure différentes et mettent en œuvre des droits d’accès distincts.
Ils diffèrent d’abord quant à la substance et aux modalités du droit de communication : l’étendue du droit d’accès n’est pas identique selon que l’on invoque la loi du 17 juillet 1978, dont l’article 6 interdit la communication des documents susceptibles de porter atteinte à des secrets protégés, ou selon que l’o
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se place sous l’empire d’un texte spécial. Ils diffèrent aussi quant à la procédure précontentieuse et contentieuse : le recours préalable à la médiation de la CADA, qui est imposé sous peine d’irrecevabilité par le régime de la loi du 17 juillet 1978 (Conseil d’État, Section, 19 février 198D2a,me Commare)tn’est pas exigé lorsque la demande de communication est fondée sur un texte spécial. Ainsi par exemple le refus opposé par un préfet à une demande de communication de la liste des dirigeants d’une association peut être contestée directement devant le tribunal administratif sans intervention préalable de la CADA, si la demande est fondée sur les dispositions spéciales de la loiedr u1901let juil1 el rivataue on ctart d’association et de son décret d’application du 16 août 1901 (Conseil d’État, 17 janvier 1994,C lémen)t.
Plus généralement, l’interprétation des textes spéciaux échappe à la compé-tence de la CADA. Créée par l’article 5 de la loi du 17 juillet 1978 afin de veiller au respect de la liberté d’accès aux documents administratifs dans les conditions prévues par cette loi, la Commission décline sa compétence chaque fois que le demandeur sollicite son interprétation d’un texte spécial. Pour chaque demande d’accès qui lui est adressée, la Commission se prononce au regard des règles posées par la loi du 17 juillet 1978. Elle présume que cette demande est fondée sur la loi de 1978 (par exemple CADA, 26 novembre 1d9i9re2,c teur général des collectivités local)e.s elle signale au demandeur, le cas échéant, l’existence Si d’un droit d’accès particulier qui lui permettrait d’obtenir plus ample satisfaction, la Commission se refuse à toute interprétation de ce texte spécial.
Avant même d’apprécier l’étendue d’un droit d’accès particulier, il importe de déterminer quel texte est applicable, de la loi générale de 1978 ou du texte spécial. Or la question de l’articulation du texte général et des textes spéciaux ne reçoit pas de réponse unique. Selon les hypothèses, le texte spécial s’appliquera seul, le texte général et le texte spécial s’appliqueront de façon combinée, ou encore le texte général et le texte spécial seront d’application concurrente.
L’application exclusive du texte spécial
La loi CNIL
Cette forme de combinaison connaît une illustration principale : les rapports entre la loi du 17 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs et celle du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Le principe de l’application de la seule loi de janvier à l’exclusion de la loi de juillet, dès lors que la demande porte sur l’accès à des informations nominatives incluses dans un fichier,
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a été posé par le Conseil d’État dans sa décision d’Assemblée du 19 mai 1983, Bertin, (solution reprise par Conseil d’État, 18 décembre 19m8in7i,stre de l’Intérieur c/ Manciaux, ou Conseil d’État, 15 janvier 199É1g,lise de scientologie de Pa).ris
La Commission se déclare en conséquence incompétente chaque fois qu’elle est saisie d’une demande d’accès à un fichier d’informations nominatives. Elle adopte cette position lorsque le document demandé figure dans un fichier régi par la loi du 6 janvier 1978 (CADA, 27 octobre 19F8u9,s il.; 22 mars 1990,R ocher.; 20 janvier 1994P,énelon), lorsque les documents demandés sont issus d’un trai-tement informatisé d’un fichier comportant des informations nominatives (CADA, 6 juillet 1993,p résident de l’office d’HLM de la Seine-Saint-D.e1n)iosu encore lorsqu’elle est saisie d’une demande de conseil portant sur la création d’un fichier informatisé (CADA, 14 septembre 198di9r,ecteur général des hôpitaux de L)y.on Dans de telles hypothèses, la Commission décline sa compétence et transmet la demande à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).
L’accès au casier judiciaire
Les articles 772 et suivants du code de procédure pénale relatifs à la tenue du casier judiciaire et à ses modalités d’accès entrent eux aussi dans la catégorie des dispositions spéciales à l’application exclusive. Le code de procédure pénale énumère limitativement les hypothèses dans lesquelles on peut accéder au casier judiciaire : le relevé intégral des fiches du casier judiciaire, le bulloet1in,ne peut être délivré qu’aux seules autorités judicia.tua sel selues ;sreieitlc’lras à iséeés vorit 776 peuvent obtenir délivrance du bulletion2.n; quant au bulletinon3, il peut être délivré à la personne concernée, mais la loi rappelle explicitement qu’il ne doit en aucun cas être délivré à des tiers. Le souci qui justifie ces restrictions d’accès est la protection des droits des individus. Les modalités particulières du droit d’accès plaident pour une application exclusive des dispositions spéciales, ce qui conduit la Commission à se déclarer incompétente pour connaître d’une demande de commu-nication du bulletinon2 du casier judiciaire (CADA, 15 décembre 19F9la4,mion).
Le code électoral
Les articles L 68 et LO 179 du code électoral édictent eux aussi des dispositions spéciales dont l’application écarte celle de la loi de 1978. Ils précisent les conditions dans lesquelles il est possible d’avoir accès aux listes d’émargement
1. Voir annexe 1, page 84.
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complétées par chaque bureau de vote, lesquelles portent mention des électeurs qui ont voté lors d’un scrutin. La Commission a estimé que la communication des listes d’émargement, qui est entièrement régie par les dispositions spéciales du code électoral, échappe au champ d’application de la loi du 17 juillet 1978 (CADA, 11 juin 1992,d irecteur général des Archives de Fra.1n.;c e15 décembre 1994, maire de Sainte-Geneviève-des-B),ocise qui la conduit à décliner sa compétence.
L’application successive de la loi de 1978 et d’un texte spécial
Cette deuxième forme de combinaison, plus originale, conduit à soumettre, selon les périodes, les mêmes documents administratifs soit au régime général, soit à un régime spécial. Les documents en cause sont en réalité essentiellement communicables sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978, sauf pendant certaines périodes au cours desquelles un texte spécial est seul applicable. La communication du même document administratif est ainsi régie, selon la date à laquelle elle est demandée, soit par le texte général soit par le texte spécial. Privilégier l’application du texte spécial à un instant donné permet de faire bénéficier l’administré de droits plus étendus qu’un simple droit d’accès.
Les enquêtes publiques
Les documents qui relèvent d’une procédure au cours de laquelle intervient une enquête publique font l’objet d’une telle application successive de la loi générale et de dispositions spéciales.
Ainsi en matière d’urbanisme, les documents qui se rapportent soit à un projet de plan d’occupation des sols, soit à sa modification ou révision, présentent le caractère de documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978. Ils sont, de ce fait et dès lors qu’ils sont achevés, communicables à toute personne qui en fait la demande. Mais la loi générale de 1978 ne s’appliquera pas pendant toute la durée de l’élaboration ou de la révision du plan d’occupation des sols : pendant toute la durée de l’enquête publique requise par le code de l’urbanisme, certains documents ne pourront être communiqués au public que selon les modalités particulières fixées par le code de l’urbanisme. La Commission écarte
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1. Voir annexe 1, page 83
