Les méthodes d'évaluation de la satisfaction des usagers
Description
A la demande du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics a été chargé d'une mission relative aux méthodes d'évaluation de la satisfaction des usagers mises en oeuvre dans les services publics. Dans la première partie, le Comité constate que la mesure de la satisfaction des usagers est apparue récemment comme un enjeu pour les services publics davantage sous l'influence de facteurs économiques et sociologiques qui ont également affecté le secteur marchand, que dans le cadre d'une politique publique véritablement ordonnée. Dans la deuxième partie, il remarque que les pratiques de mesure de la satisfaction des usagers sont éparses et variées. Elles résultent souvent d'initiatives ponctuelles. Faute d'un lieu de capitalisation et de pilotage de ces expériences, on ne trouve pas de formulation claire, ni des objectifs, ni des moyens et méthodes. En conséquence, des propositions visant un développement efficace des enquêtes de satisfaction sont présentées dans la troisième partie.
Sujets
Informations
| Publié par | rapports-droit-institutions |
| Publié le | 01 janvier 2001 |
| Nombre de lectures | 40 |
| Licence : |
En savoir + Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
|
| Langue | Français |
Extrait
1
LES METHODES D’EVALUATION
DE LA SATISFACTION DES USAGERS
---------
Rapport présenté par :
M. Jean-François LORIT conseiller maître en service extraordinaire à la Cour des comptes
M. Serge BARICHARD conseiller à la Chambre régionale des comptes du Centre
M. Xavier BRUNETIERE inspecteur adjoint de l’administration ministère de l’Intérieur
M. Francis PAVE chercheur au CNRS
M. Jean THIERREE chargé de mission délégation interministérielle à la réforme de l’Etat
Le présent rapport exprime l’opinion des rapporteurs et n’engage pas la responsabilité du Comité. Celui-ci adoptera ultérieurement des conclusions dans lesquelles il fera connaître sa position et qui feront l’objet d’un document distinct.
2
SOMMAIRE
INTRODUCTION.............................................................................................................................1
PREMIERE PARTIE : LA MESURE DE LA SATISFACTION DES USAGERS, UN ENJEU RÉCENT ........................................................................ 4
I. LES RÉFORMES DE L’ETAT ONT LONGTEMPS PRESUME LES ATTENTES DES USAGERS ............................................................................. 5 A. DES RÉFORMES LE PLUS SOUVENT"OCTROYÉES"............................................................... 5 B. UNE INFLEXION RÉCENTE QUI SE LIMITE À L’ENONCÉ DES OBJECTIFS................................. 6 C. LES EXPLICATIONS POSSIBLES............................................................................................ 8
II. LE DEVELOPPEMENT DE LA MESURE DE LA SATISFACTION EST LARGEMENT DU A DES EVOLUTIONS QUI DEPASSENT LE SECTEUR PUBLIC ............................................................................................ 9 A. LA MUTATION D'UNE ÉCONOMIE DE PRODUCTION À UNE ÉCONOMIE DE SERVICES........... 10 B. UNE MUTATION QUI TOUCHE ÉGALEMENT LE SECTEUR PUBLIC........................................ 11 C. DES ENJEUX DIFFÉRENTS DANS LE SECTEUR PRIVÉ ET DANS LES SERVICES PUBLICS......... 12
DEUXIÈME PARTIE : LES CONSTATS DE L'ENQUÊTE ............................................... 14
I. DES PRATIQUES ÉPARSES ...................................................................... 15 A. DES OCCASIONS MULTIPLES DE MESURER LA SATISFACTION DES USAGERS...................... 15 B. DES INITIATIVES ET DES MODES DE PILOTAGE DIVERS...................................................... 16 C. LES DIFFÉRENTS TYPES D’ÉVALUATIONS.......................................................................... 17
II. UNE GRANDE VARIÉTÉ DES DISPOSITIFS DE MESURE .............. 18 A. LES ENQUÊTES D'OPINION ET D'IMAGE............................................................................. 18 B. LENQUÊTES PORTANT SUR DES COUPLES CLIENTSES /PRODUITS....................................... 19 C. LES PANELS D'USAGERS................................................................................................... 20 D. LA NÉCESSAIRE MISE EN PERSPECTIVE DES DIFFÉRENTES TECHNIQUES D'ÉVALUATION... 21
3
TROISIÈME PARTIE : PRINCIPES D'ACTION ET PROPOSITIONS ............................ 23
I. CRÉER UN CONTEXTE FAVORABLE AU DÉVELOPPEMENT DE L'ÉVALUATION DE LA SATISFACTION DES USAGERS .............. 24
II. CLARIFIER LES OBJECTIFS DES ÉVALUATIONS .......................... 26
III. CHOISIR DES METHODES D'ÉVALUATION ADAPTEES ............. 29
IV. TIRER DES PROPOSITIONS OPERATIONNELLES......................... 30
RESUME DES PROPOSITIONS..........................................................33
ANNEXES ET DOCUMENTS
.
.
..34 - COMPTES RENDUS D’ENTRETIENS
..
....
37 - DOCUMENTS JOINTS
..
.
77 - GRILLE D’ANALYSE ÉLABORÉE PAR LES RAPPORTEURS
.
..
.113
INTRODUCTION
A la demande du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics a été chargé d'une mission relative aux méthodes d'évaluation de la satisfaction des usagers mises en œuvre dans les services publics.
Selon les termes de la lettre de mission, l’enquête a pour but de faire le point « de façon non limitative sur les sujets suivants :
- quel est l’état de la réflexion dans ce domaine ? quelles sont les pratiques des services de l’Etat ? -- quels sont les méthodes et instruments disponibles pour analyser la satisfaction ? - quelle appréciation peut-on porter sur les expériences les plus significatives d’application de ces outils et quelles sont leurs limites ? - quelles améliorations des savoir-faire peut-on envisager ? »
Une mission présidée par M. Jean-François LORIT, conseiller maître en service extraordinaire à la Cour des comptes, a été constituée pour procéder à cette enquête. Elle comprend M. Serge BARICHARD, conseiller à la chambre régionale des comptes du Centre, M. Xavier BRUNETIERE, inspecteur à l'inspection générale de l'administration., M. Francis PAVE, chercheur au Centre national de la recherche scientifique (centre de sociologie des organisations), et M. Jean THIERREE, chargé de mission à la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat.
Le groupe d'enquête a sélectionné plusieurs expériences afin de couvrir le plus largement les champs d'intervention des services publics. Il a ainsi retenu des organismes publics où la relation avec les usagers s'intègre dans un contexte concurrentiel ou potentiellement concurrentiel (La Poste, une école d'ingénieurs, certaines activités du ministère de l'équipement). Il a également rencontré des responsables d’organismes œuvrant dans les secteurs sanitaire et social (caisses d'assurance-maladie ou de retraite, hôpitaux) et d’administrations à caractère plus régalien, où le service est par nature imposé aux usagers (impôts, préfectures et police nationale). Pour analyser ces expériences, la mission a procédé à des entretiens avec les responsables nationaux ainsi qu'avec les personnes chargées de leur mise en œuvre localement.
2
Par ailleurs, celle-ci a entendu des personnes extérieures aux services publics dans le but de disposer d'autres points de vue que ceux émanant des acteurs du service public. a ainsi Elle rencontré les représentants d'une association de consommateurs, des chercheurs et des responsables d'un institut de sondage. Un contact a également été pris avec une entreprise du secteur privé, l’Oréal, pour observer ses pratiques en matière de veille et de gestion des relations avec ses clients.
Dix comptes-rendus de ces entretiens sont annexés au présent rapport, ainsi que quatre documents recueillis par la mission.
Il importe d’abord de bien définir le sujet : il ne s’agit pas de traiter de la place de l’usager dans le service public mais des méthodes utilisées pour mesurer sa satisfaction. Ce préalable n’est pas anodin car il souligne un premier paradoxe : si la prise en compte de la satisfaction de l’usager figure depuis longtemps comme un objectif essentiel de la réforme de l’Etat, on s’est rarement préoccupé d’interroger cet usager sur ses attentes et sur ses motifs de satisfaction. En d’autres termes, ceux-ci ont largement été présumés par les décideurs publics.
Ce n’est que récemment et, selon un second paradoxe fréquent dans la gestion publique, en s’inspirant des méthodes développées dans le secteur privé, qu’est apparu l’intérêt de s’adresser aux usagers eux-mêmes. Cet intérêt réside essentiellement dans le fait qu’il existe un décalage certain entre les attentes présumées et les attentes réelles. Même si sur certains thèmes très globaux, tels la simplification et l’accélération des procédures, l’administration a su rejoindre des préoccupations des usagers, les premières expériences de recueil de leurs attentes montrent que, dans bien des cas, elle a pu faire fausse route.
La notion même de satisfaction est en effet complexe. Elle recouvre au moins trois réalités : l’attente par l’usager d’un certain type de produit ou de service ; la qualité attendue une fois que ce service est défini ; enfin la qualité perçue lorsque le service est rendu. Cette complexité est accrue par le fait que l’usager est aussi un citoyen et un contribuable et que cette triple qualité induit de sa part des réactions plus complexes que celles du client d’une entreprise privée.
C’est sans doute l’une des raisons qui expliquent que la démarche n’en soit encore qu’à ses débuts. Les premières expériences sont nées d’initiatives diverses ; il n’existe pas encore de recensement ni de lieu de mutualisation de ces expériences. La difficulté principale de la mission a été de les « découvrir ».
Sur le plan interministériel, une première impulsion vient d’être donnée : le guide méthodologique «Services publics » s'engager sur la qualité du service :, publié par la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat en février 2001, souligne la nécessité de faire intervenir le regard des usagers aux différents stades d’une démarche "qualité". Ainsi, l'évaluation de la satisfaction des usagers apparaît-elle d’emblée comme un enjeu interne à l'organisation, la conduite du changement s'appuyant sur les observations des usagers.
3
Cependant, la satisfaction des usagers ne saurait guider, à elle seule, l'activité des services publics. Leur performance se mesure à l'aune d’autres critères comme la prise en compte de l’intérêt général,l'attention portée aux catégories défavorisées ou encore la maîtrise des coûts. Le rapport annuel 2001 de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) consacré aux institutions sociales face aux usagers note par exemple :"Lutter contre la fraude, prévenir les indus, évaluer la productivité des services, autant de circonstances dans lesquelles il peut advenir que le critère de la satisfaction de l'usager passe au second plan, à tout le moins sous l'angle de l'efficacité, ou de la rapidité de traitement"1. En définitive, la prépondérance donnée à la satisfaction des usagers par rapport à d'autres objectifs dépend du contexte dans lequel le service est rendu. Ce contexte détermine la part non négociable de l'offre de service et celle qui peut être ajustée. Le guide méthodologique de la DIRE précité propose ainsi de clarifier l'offre de service en distinguant le service de base, "prestation de service centrale", et les« services associés ».
Les principales observations des rapporteurs les conduisent à présenter au Comité une série de préconisations.
Le rapport comporte trois parties :
1. La mesure de la satisfaction des usagers est apparue récemment comme un enjeu pour les services publics davantage sous l’influence de facteurs économiques et sociologiques qui ont également affecté le secteur marchand, que dans le cadre d’une politique publique véritablement ordonnée (première partie) ;
2. De ce fait, les pratiques de mesure de la satisfaction des usagers sont éparses et variées. Elles résultent souvent d'initiatives ponctuelles. Faute d’un lieu de capitalisation et de pilotage de ces expériences, on ne trouve pas de formulation claire, ni des objectifs, ni des moyens et méthodes (deuxième partie) ;
3. Les préconisations du rapport visent à définir un certain nombre de principes d’action (troisième partie).
1Inspection générale des affaires sociales, rapport annuel 2001, Documentation française, page 261.
4
PREMIERE PARTIE
LA MESURE DE LA SATISFACTION DES USAGERS,
UN ENJEU RECENT
La mesure de la satisfaction des clients trouve naturellement sa place dans la finalité des entreprises exerçant dans des secteurs concurrentiels. Pour conserver des parts de marché ou les accroître, celles-ci doivent connaître la manière dont se forme la satisfaction des clients à l'égard de leurs produits ou de leurs services. A l'inverse, la sanction d'une insatisfaction des clients intervient de façon directe, par une diminution du chiffre d'affaires.
La place accordée à la satisfaction et donc à la fidélisation des clients prend une importance de plus en plus sensible à la faveur de la mutation d'une société de production de biens de masse à une société de production de services.
Les usagers des services publics ne sont pas, bien sûr, toujours assimilables à des clients. Ils n’ont souvent pas le choix de refuser un produit ou un service. A la différence des entreprises dont le mode principal d'action est la conviction, les services publics peuvent également faire usage de la coercition. En outre, d’autres principes que celui de la recherche de la satisfaction individuelle de tel ou tel usager inspirent l’action publique, au premier rang desquels figure celui de l’égalité devant le service public. De ce fait, la recherche de la satisfaction des usagers se présente différemment selon le type de service public. On constate ainsi sans surprise que les services publics dont le mode d'action privilégié est la conviction, accordent une importance plus grande à la recherche de la satisfaction de leurs publics.
Il n’empêche que, globalement, c’est bien dans le cadre d’un rapprochement des méthodes des gestions publique et privée (développement des démarches « qualité », du contrôle de gestion et de la mesure des performances) qu’est réapparu l’intérêt porté à la satisfaction de l’usager.
5
I. REFORMES DE L’ETAT ONT LONGTEMPS PRESUME LES LES ATTENTES DES USAGERS
De façon paradoxale, la réforme de l'Etat, qui affirme placer l'usager au centre des préoccupations de l'administration, ne s'est pas appuyée en règle générale sur la recherche des attentes des usagers. Elle a porté sur des aspects juridiques ou procéduraux sans pour autant que les usagers soient mis en situation d'exprimer leurs attentes ou leurs réactions devant des projets d'amélioration. En d'autres termes, les attentes des usagers à l'égard des services rendus par l'administration ont été le plus souvent présumées par les décideurs publics. Plusieurs raisons expliquent ce paradoxe : une pression insuffisante des citoyens, la complexité des relations entre l'administration et les usagers, l'existence de dispositifs de régulation et de médiation.
A. DES REFORMES LE PLUS SOUVENT « OCTROYEES »
Depuis les années 1970, la réforme de l'Etat vise, entre autres objectifs, à améliorer les relations entre les usagers et l'administration.
Cette amélioration est d'abord passée par la reconnaissance de nouveaux droits, comme le recours au Médiateur (loi du 3 janvier 1973), l'accès aux fichiers informatisés (loi du 6 janvier 1978), l'accès aux documents administratifs (loi du 17 juillet 1978) ou la motivation des décisions (loi du 11 juillet 1979). Le décret du 28 novembre 1983 traite, de façon plus générale, des relations entre l'administration et les usagers (régime juridique des décisions implicites, mention des voies de recours dans les décisions
).
La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations poursuit ce mouvement en élevant certaines dispositions introduites par des décrets ou des circulaires comme la mention de l'identité de l'agent qui instruit le dossier (circulaire du Premier ministre du 30 janvier 1985), l'obligation d'accuser réception des demandes (décret du 28 novembre 1983) ou l'existence des délégués du Médiateur.
La modernisation des relations avec les usagers a également porté sur d'autres domaines tels que la simplification des procédures, l'amélioration de l'information ou de l'accueil. L'initiative des guichets uniques au début des années 1980, dans le cadre du programme « »L'administration à votre service, visait ainsi à donner à l'usager les informations nécessaires pour mener à son terme une procédure. Plus récemment, le ministère de l'intérieur, à la suite d’une enquête de l’Inspection générale de l’administration, a par exemple établi un guide pour améliorer l'accueil téléphonique dans les préfectures. Celui-ci repose notamment sur des études régulières réalisées par France Télécom sur les taux d'échec ou la durée moyenne du décroché.
6
Le développement des projets de service ou des centres de responsabilité à partir de la fin des années 1980 participe également de cette logique en donnant localement aux services déconcentrés des marges de manœuvre pour s'adapter. Or les adaptations peuvent être orientées non seulement par les jugements des cadres et des agents sur le fonctionnement de leur service mais aussi par les opinions de leurs usagers. Si l’on a généralement recueilli l’avis des premiers, l’on a rarement sollicité celui des seconds.
B. UNE INFLEXION RECENTE QUI SE LIMITE A L’ENONCE DES OBJECTIFS
Ce n'est que récemment que l’articulation entre réforme de l'Etat et mesure de la satisfaction des usagers a été explicitée.
En janvier 1993, le Conseil scientifique de l'évaluation a remis un rapport consacré aux indicateurs de qualité et de satisfaction. Ce rapport dressait la situation des expériences menées dans plusieurs administrations et distinguait trois méthodes d'enquête : l'enquête d'opinion qui renseigne sur l'image de l'institution, l'analyse de la demande, conjointe avec la définition de critères professionnels de qualité (scénarios de services), les études en terme de relations de service où le produit n'est pas dissociable du service.
Le Comité interministériel pour la réforme de l'Etat lors de sa réunion du 12 octobre 2000 a donné une impulsion nouvelle aux démarches d'amélioration de la qualité. Les ministères doivent ainsi"s'engager clairement sur un niveau de qualité, établi par et pour les usagers". .."En partant de l'écoute des usagers, notamment au travers d'enquêtes de satisfaction, chaque service déconcentré et chaque établissement public lancera d'ici à la fin 2001 une procédure de ses engagements en matière de qualité". Dans sa déclaration de politique qualité du 1er 2001, le ministère de l'économie, des mars finances et de l'industrie précise que"les services associés à l'exercice de ses missions et les conditions dans lesquelles les prestations sont rendues, feront l'objet d'un examen attentif pour en faciliter la compréhension et faciliter l'accès aux services compétents. Les pratiques d'écoute des différents publics seront développées".
Pour sa part, le 17 avril 2001, le ministère de l'intérieur note que"l'objectif premier du ministère ne peut être que le souci constant de répondre aux attentes des usagers et de s'adapter à l'évolution de ses besoins. Ceci suppose au préalable de mieux appréhender ces attentes et de les mettre en perspective avec l'offre de service que le ministère peut apporter".
7
Décidé lors du comité interministériel pour la réforme de l’Etat du 12 octobre 2000, le développement du contrôle de gestion, qui vise, selon la circulaire interministérielle du 21 juin 2001 à passer d’une logique de moyens à une logique dite de résultats, emporte les mêmes conséquences. Le contrôle de gestion conduit à piloter les services sur des objectifs et des engagements de service, au nombre desquels figure l’amélioration des prestations aux usagers. On remarquera qu’en outre l’insatisfaction des usagers peut être génératrice de coûts internes comme la détérioration du climat de travail ou le développement des recours gracieux ou contentieux.
Par ailleurs, le développement d’une gestion déconcentrée par objectifs, dont la pertinence ne peut s’apprécier qu’à travers la mesure des résultats obtenus, doit logiquement favoriser le développement de l’évaluation de la satisfaction. Celle-ci constitue l'un des axes de comparaison des performances entre services déconcentrés. Elle est également un des indicateurs à la disposition des directions centrales pour piloter l’action des services déconcentrés. Il existe ainsi une convergence entre le contrôle de gestion et l'évaluation de la satisfaction des usagers.
La loi organique relative aux lois de finances du 1eraoût 2001 dispose que des indicateurs de performance sont associés aux programmes des lois de finances. Parmi ces indicateurs, qui recensent les objectifs poursuivis mais également les résultats attendus et produits, figureront vraisemblablement ceux relatifs à la satisfaction des usagers, sans doute à un niveau très agrégé puisque chaque programme devrait couvrir un pan important de l'activité de l'Etat.
A cet égard, une réflexion sur les indicateurs de résultats qui mesurent le service rendu, a été 2 récemment conduite par le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics . Le champ des indicateurs de résultats ne recouvre pas exactement celui des indicateurs de satisfaction des usagers, puisque les premiers portent sur la qualité ou valeur ajoutée produite plutôt que sur la qualité attendue ou perçue par les usagers. Le rapport évoque néanmoins des convergences : par exemple, le ministère de la justice s'est appuyé sur une étude qualitative de satisfaction des usagers des juridictions, réalisée par l'institut IPSOS, pour d'une part élaborer les questions d'un sondage national et d'autre part donner aux juridictions la possibilité de s'auto-évaluer par la diffusion de questionnaires auprès des usagers. De plus, la partie relative à la police de proximité, insiste sur la nécessaire complémentarité entre les indicateurs de résultats et les indicateurs de qualité, ainsi qu'entre les indicateurs élaborés en interne et ceux issus d'appréciations externes, tels les sondages d'opinion.
Pour autant, si elles ont le mérite de souligner le lien indissociable entre la modernisation de la gestion publique et l’évaluation de la satisfaction des usagers, les engagements de qualité des ministères3n'évoquent que rarement les moyens mis en œuvre pour évaluer les attentes et la satisfaction des usagers.
2 d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, La mise en place d'indicateurs de résultats dans trois Comité ministères, juin 2001. 3 de l'économie, des finances et de l'industrie, ministère Ministèrede l'intérieur, ministère de l'agriculture et de la pêche, ministère de la justice, ministère des affaires étrangères, ministère de la défense, ministère de la culture et de la communication.
© 2010-2024 YouScribe