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Renouvellement démographique de la fonction publique de l'Etat : vers une intégration prioritaire des Français issus de l'immigration ?

rapports-droit-institutions - Calves Gwénaële , Direction Générale De L'Administration Et De La Fonction Publique

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Description

Il n'y a pas assez d'enfants d'immigrés dans la fonction publique de l'Etat : ce constat est le point de départ de la réflexion de l'auteur du rapport, Gwénaële Calvès. Après avoir identifié les personnes concernées ainsi que le fond du problème, l'auteur précise les objectifs poursuivis par la volonté d'intégration des Français issus de l'immigration dans la fonction publique : renforcer le rôle essentiel joué par la fonction publique en termes d'intégration et de promotion sociale ; inscrire la politique de recrutement de la fonction publique dans le cadre d'un objectif général de lutte contre les discriminations [...] et de prévention et de lutte contre les exclusions ; faire en sorte que le service public soit davantage à l'image de la population. Se référant à l'utilisation de la discrimination positive dans la fonction publique à l'étranger, l'auteur étudie les enjeux de son application en France (élaboration d'un programme de discrimination positive en trois étapes, régime juridique des mesures appliquées). Notant que l'instauration de la discrimination positive se heurte, en France, au principe d'égal accès aux emplois publics, l'auteur présente des solutions parmi lesquelles l'intensification des mesures de discrimination positive territoriale ou encore des mesures de lutte contre la surqualification des candidats aux concours de la fonction publique.

Sujets

Fonction publique

Ségrégation raciale

Discrimination

Handicap

Immigration

Professeur titulaire

Formation

Droit

Institutions

Droit et juridique

Informations

Publié par	rapports-droit-institutions
Publié le	01 février 2005
Nombre de lectures	16
Licence :	En savoir + Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue	Français

Extrait

Table des matières

Introduction générale : « Il n’y a pas assez d’enfants d’immigrés dans la fonction publique de l’État ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

De qui parlons-nous ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La statistique publique et les « personnes issues de l’immigration ». . . . . . Les enfants d’immigrés » dans la fonction publique : une définition « manifestement adhoc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Quel est le problème ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’origine de la question posée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les enjeux de la question posée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PREMIÈRE PARTIE La clarification des fins poursuivies. . . . . . . . . . . . . . . . .

Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Chapitre 1 Démocratiser la fonction publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SECTION 1 – Le blocage d’un ascenseur social. . . . . . . . . . . . . . . . . La nostalgie de l’âge d’or. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – L’essor de la fonction publique républicaine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – Les Dix Glorieuses. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le mouvement de fermeture. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – L’élévation du taux de sélectivité des concours externes. . . . . . . . . . . . – L’élévation du niveau de qualification des postes proposés. . . . . . . . . . .

SECTION 2 – L’impact sur les « enfants d’immigrés ». . . . . . . . . . . . L’hypothèse d’un impact particulièrement négatif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – Des parents trop souvent ouvriers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – Des parents trop rarement salariés de l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Une hypothèse non confirmée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SECTION 3 – Une variante de l’objectif de démocratisation : la réaffirmation de la fonction intégratrice de l’administration. . . . . . Fonction publique et « creuset républicain ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un discours dépassé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sommaire

Chapitre 2 Contribuer à la lutte contre les discriminations

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SECTION 1 – Être un employeur exemplaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’hypothèse d’un fonctionnement discriminatoire des mécanismes de recrutement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – La rareté des études empiriques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – Le caractère peu concluant des études empiriques. . . . . . . . . . . . . . . . La nécessité d’infirmer ou de confirmer l’hypothèse. . . . . . . . . . . . . . . . . . – L’ethnicisation des instruments de mesure. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – La mobilisation des instruments existants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SECTION 2 – Enclencher un cercle vertueux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diffuser des modèles d’identification positive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Faire évoluer les représentations collectives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Chapitre 3 Accroître la « représentativité » de la fonction publique. . . . . . .

SECTION 1 – Un modèle étranger à la culture administrative française. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La théorie de la bureaucratie représentative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La diffusion de la théorie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SECTION 2 – L’importation du modèle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les effets attendus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – Une administration plus proche des usagers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – Une administration plus performante. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les obstacles à une bonne réception du modèle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – L’objectif de diversification ethnique, un objectif juridiquement irrecevable – La figure de l’Arabe de service, une figure singulièrement répulsive. . . .

DEUXIÈME PARTIE Le choix des moyens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Chapitre 1 Les expériences étrangères de discrimination positive dans la fonction publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SECTION 1 – L’élaboration d’un programme de discrimination positive : parcours type. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Première étape : l’analyse de la composition ethno-raciale du service. . . . – Les techniques et les procédures de collecte des données. . . . . . . . . . . – Les méthodes d’analyse des résultats. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Deuxième étape : l’établissement d’objectifs quantifiés de recrutement et de promotion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Troisième étape : le choix d’une technique d’action positive. . . . . . . . . . . . – Les emplois réservés, les quotas et les concours distincts : la suspension des règles de concurrence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – L’aménagement des règles de concurrence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sommaire

SECTION 2 – Le régime juridique des mesures de discrimination positive dans la fonction publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les conditions générales d’admissibilité (aperçu de droit comparé). . . . . . – La préférence accordée ne doit pas être permanente. . . . . . . . . . . . . . . – La préférence ne doit pas être excessive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – La préférence doit être flexible. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – La préférence ne doit pas être exclusive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les exigences du droit communautaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Chapitre 2 La situation de la France. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SECTION 1 – Le cadre juridique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le droit de l’accès à la fonction publique et les mesures de discrimination positive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – Les principes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’aménagement des principes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – Le principe de cécité à l’origine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SECTION 2 – Les solutions envisageables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Des mesures de discrimination positive indirecte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Favoriser le recrutement des emplois-jeunes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – – Intensifier les mesures de discrimination positive territoriale. . . . . . . . . . Des mesures plus globales d’attractivité et de démocratisation de la fonction publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – Des mesures de sensibilisation au risque de discrimination. . . . . . . . . . – Des mesures de lutte contre la surqualification des candidats aux concours de la fonction publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Références bibliographiques

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Introduction générale : « Il n’y a pas assez d’enfants i ns la fonction pd’uibmlimquger dése ld’aÉtat »

L’affirmationsnelpounblliaqquueeldleell’eÉsentffaonrtmsedl’iempomiingtrdéessdeérpaairetndte«l tarroépflpeexuionnosmoburmeiusxe »à dans la fonctio ta l’auteur du présent rapport.

Deux questions, àl’orée de cette réflexion, s’imposent d’elles-mêmes : de qui par-lons-nous, et quel est le problème ?

De qui parlons-nous ?

La statistique publique et les « personnes issues de l’immigration »

L’appareil statistique public saisit les immigrés en combinant deux critères pure-ment objectifs : le franchissement d’une frontière d’une part, la nationalité de nais-sance dans le pays de naissance d’autre part. Les immigrés sont des personnes nées à l’étranger, entrées sur le territoire avec une nationalité étrangère, et résidant en France depuis un an au moins.

« Délibérément a-sociologique »[Héran, 2002], cette définition a été proposée en 1991 par le Haut Conseil àl’intégration [HCI, 1991], puis adoptée et systématique -ment appliquée par l’Insee. Elle présente l’avantage de se fonder sur deux caractéris-tiques immuables, et elle permet de collecter, sur la population concernée, un certain nombre de données relativement fiables : on connaît par exemple [Insee, 2001] sa part dans la population métropolitaine (7,4 %), sa part dans la population active (8,6 %), ou encore la proportion des ménages immigrés au sein de l’ensemble des ménages (11 %). On sait aussi – et cela permet de ramener àsa juste mesure les appels àune meilleure« acculturation des jeunes immigrés »[HCI, 2001] – que les jeunes, dans cette population, ne sont pas légion : 8 % seulement des immigrés, en 1999, avaient moins de 20 ans.

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Introduction générale : « Il n’y a pas assez d’enfants d’immigrés dans la fonction publique de l’État »

Les enfants d’immigrés, sont – toujours au sens de la statistique publique – des enfants nés en France de parents immigrés, ou d’au moins un parent immigré. Pour être saisis en tant que tels par les données de recensement, ils doivent résider – quel que soit leur âge – dans un ménage où l’un des parents au moins est immigré. Leur trace se perd lorsqu’ils ont quitté le foyer parental.

Conçue et menée conjointement par l’Insee et par l’Institut national des études démographiques dans le cadre du recensement de 1999, l’enquête « Étude de l’his-toire familiale »1a toutefois permis de recueillir, sur cette population, des données qui confirment les résultats obtenus àla fin des années 1980 au terme d’une recherche plus étroitement dépendante du choix d’un mode de calcul et d’une série d’hypothèses de travail [Tribalat, 1991]. Il résulte de ces travaux récents [Tribalat, 2004] que 24 % de la population de France métropolitaine (59 millions) serait aujourd’hui d’origine étrangère. Cette population se compose d’immigrés (environ 4,3 millions), d’enfants d’immigrés (environ 5,5 millions) et de petits-enfants d’immigrés (environ 4 millions).

Les « enfants d’immigrés » dans la fonction publique : une définition manifestementad hoc

La littérature administrative et l’actuel discours politique prônant une « plus grande ouverture de la fonction publique aux personnes issues de l’immigration » visent une population qui n’a pas grand-chose àvoir avec les « Français d’origine immigrée » au sens strict du terme. S’il n’est pas certain qu’on sache très bien de qui onparle,ilvadesoiquenul’lancecsèso nàg lea àfsoonuctteinoinr qpuueblpirqèuse dd’unFÉran.çaissurquatrese trouve,de facto tat l’ e, exclu de

Il semble en réalité que ces enfants d’immigrés qui sont « trop peu nombreux » dans la fonction publique forment un sous-ensemble (flou) de la population issue de l’immigration. Pour les définir, six séries de critères au moins sont implicitement mobilisés (de façon tantôt cumulative, tantôt alternative) :

•Le critère de l’origine nationaleIl recoupe – très approximativement dans cer-. tains cas – celui de l’ancienneté du courant migratoire et conduit àexclure de la défi -nition du public cible les personnes originaires du sud de l’Europe (Italie, Espagne et Portugal). Il s’agit làde la plus forte composante des personnes « issus de l’immigra-tion », puisqu’elles forment 40 % de cette population.

•Un critère historico-politique. Il conduit àcentrer la définition – àl’instar du débat public contemporain relatif au « problème de l’intégration » – sur les person-nes originaires des anciennes possessions coloniales de la France. Il vise, au premier

1.Lors du recensement de mars 1999, 380 000 personnes vivant « en domicile ordinaire » et 6 600 per-sonnes vivant en collectivité (dont 1 700 détenus) ont été invitées àremplir un questionnaire portant sur leurs origines, leurs périodes de vie en couple, leurs enfants, leur parcours social et les langues parlées dans leur foyer.

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Introduction générale : « Il n’y a pas assez d’enfants d’immigrés dans la fonction publique de l’État »

chef, les originaires du Maghreb (22 % de la population d’origine immigrée), mais il extrait de cet ensemble les pieds-noirs d’Algérie et leurs descendants (1,37 million de personnes, contre 1,36 million issu de l’immigration algériennestricto sensu) [Tribalat, 2004]. •Un critère démographique. Il est destiné àappréhender les classes d’âge les plus jeunes, et amène àcentrer la définition du groupe cible sur les courants les plus récents. Dans six cas sur dix, en effet, les parents des enfants d’immigrés scolarisés dans l’enseignement primaire et secondaire sont maghrébins, africains ou turcs. Parmi les enfants nés en France entre 1991 et 1998, un sur six peut être défini comme un « enfant d’immigrés », les couples mixtes (un parent est immigré et l’autre non) faisant jeu égal avec les couples où les deux sont immigrés (respectivement 8,5 % et 8,6 % des naissances) [Toulemon, 2004]. •Le critère du lieu de résidencecatégorie administrative « jeunes des quar-. La tiers sensibles » a permis au cours des dernières années, la mise en place de diverses mesures de discrimination positive. Il s’agit d’une catégorie « àdouble fond », qui permet aux politiques publiques d’intégrer implicitement un critère de désignation des individus qui, dans d’autres pays, serait qualifié d’« ethnique ». Le critère de la localisation géographique cible une population définie par des caractéristiques socio-économiques, mais il fonctionne aussi comme un mot de code qui permet de désigner, de manière implicite et non exclusive, les jeunes issus de l’immigration [Calvès, 2004]. •Un critère phénotypique. Il désigne ceux qu’on appelait dans les années 1990 les « Beurs » et les « Blacks » et conduit àinclure dans le public cible des personnes qui n’ont pas de rapport direct avec l’immigration, notamment les DOMiens [cf.pour un exemple : HCI, 2001]. Ce critère, s’il était appelé àse diffuser plus largement, pour-rait conduire àl’acclimatation en France de la notion québécoise de « minorités visi-bles », déjàadoptée par une partie de la classe politique àla suite d’un rapport de l’Institut Montaigne abondamment distribué au sein de l’Assemblée nationale [Sabeg et Méhaignerie, 2004]. •Un critère plus « sociologique », ou « interactionniste ». Il déplace la recherche d’un critère d’identification vers l’attitude qu’adopte la société globale vis-à-vis des membres du groupe cible. Lors du débat sur la nomination d’un préfet « musulman » qui, au cours de l’hiver 2003, a marqué une étape important dans la constitution du problème de la « représentativité » de la fonction publique, il est ainsi apparu que l’adjectif « musulman » ne désigne pas l’adepte d’une religion particulière. Le ministre de l’Intérieur, par exemple, a précisé que« “musulman” n’est pas un cri-tère religieux ». Pour lui,« le terme désigne toutes les personnes issues de l’immi-gration maghrébine, turque ou d’Afrique noire, même si elles sont athées. Car on est musulman comme on est juif : dans le regard de l’autre »1.

1.Libérationdu 4 décembre 2003.

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