Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur la soutenabilité de l'évolution de la masse salariale de la fonction publique
Le rapport de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) s'inscrit dans le prolongement du rapport d'enquête que la Cour des comptes lui a remis au début octobre 2010 à sa demande. L'objectif de ce rapport était de formuler des propositions de nature à stabiliser la masse salariale de la fonction publique de l'Etat, dans le cadre de l'objectif poursuivi par le Gouvernement de contrôle des dépenses publiques et de réduction des déficits. Le présent document propose un état des lieux des effectifs et des dépenses de personnel de l'Etat, puis étudie les questions relatives à la gestion de ces effectifs - notamment dans le cadre de la mise en oeuvre de la « mesure phare » de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) visant à ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux, celles liées à l'évolution de la rémunération des agents publics, ainsi que les mesures visant à la modernisation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique. La mission a également porté sa réflexion sur l'évolution de la masse salariale des opérateurs de l'Etat, particulièrement deux d'entre eux : le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et Pôle Emploi. Vingt-deux propositions viennent illustrer le rapport.
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Langue
Français
Extrait
° ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2011R A P P O R T D I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIREen conclusion des travauxde la Mission dévaluation et de contrôle (MEC)(1)sur la soutenabilité de lévolution de la masse salariale de la fonction publique
ET PRÉSENTÉ
PARMM. Bernard DEROSIER, Marc FRANCINA, et Charles de La VERPILLIÈRE
Députés ___
MM. OLIVIERCARRÉ et DAVIDHABIB Présidents. ____
(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
La mission dévaluation et de contrôle est composée de : MM. Olivier Carré, David Habib, Présidents, Jérôme Cahuzac, Président de la commission des Finances, de léconomie générale et du contrôle budgétaire, M. Gilles Carrez, Rapporteur général, MM. Pierre Bourguignon,Jean-Pierre Brard,Bernard Cazeneuve, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard DellAgnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Louis Giscard dEstaing, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.
3 SOMMAIRE ___
Pages
INTRODUCTION................................................................................................................. 7 LES PROPOSITIONS DE LA MEC............................................................................................ 11
................................ 15 I. UN ÉTAT DES LIEUX À L ENCONTRE DES IDÉES REÇUES.................... A. LINDISPENSABLE MAÎTRISE DE LÉVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE DE LA FONCTION PUBLIQUE DÉTAT...................................................................................... 15
1. Le poids prépondérant des dépenses de personnel dans le budget de lÉtat............. 15
2. Une évolution des coûts budgétaires difficile à anticiper : le décret davance de novembre 2010...................................................................................................... 15 B. UNE ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LÉTAT GLOBALEMENT MAÎTRISÉE AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES............................................................................................ 16
1. Des effectifs ministériels en nette baisse depuis 2005............................................. 16
2. Des situations contrastées selon les ministères....................................................... 20 C. LA RELATIVE STABILITÉ DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATION RAPPORTÉES AU PIB EN DÉPIT DE LEUR PROGRESSION CONTINUE................................................................... 21
1. Laugmentation spontanée des dépenses de personnel de lÉtat.............................. 21
2. Un poids relatif stable, voire en diminution au regard du PIB.................................... 23 II. UNE GESTION DES EFFECTIFS MARQUÉE PAR LA RGPP QUI POURRAIT ATTEINDRE SES LIMITES............................................................................................................................... 24 A. LE NON-REMPLACEMENT DUN FONCTIONNAIRE SUR DEUX PARTANT À LA RETRAITE : ACCÉLÉRATEUR DE LA RGPP OU OPPORTUNITÉ DÉMOGRAPHIQUE ?............................ 24 1. 150 000 fonctionnaires en moins au cours de la législature...................................... 24 2. La règle du « 1 sur 2 » confrontée à limpossible fiabilité des prévisions de départs en retraite.............................................................................................................. 25
3. Lérosion de ses résultats potentiels avec le tassement des futurs contingents.......... 27 B. UNE RÈGLE UNIVERSELLE APPLIQUÉE AVEC DISCERNEMENT ?.................................... 27 1. Des ministères et des politiques publiques préservés.............................................. 27 2. Une profonde recomposition catégorielle des emplois de lÉtat................................ 29 3. Les conséquences sur les missions et lorganisation des services publics : les priorités et les moyens des services en question...................................................... 29 a) Les doutes sur la méthode employée......................................................................... 29
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b) Des difficultés sectorielles et territoriales.................................................................. 30 c) Le nécessaire approfondissement de la définition des missions de lÉtat.......................... 31 d) Des économies en deçà des espérances..................................................................... 32 III. ÉVOLUTION DES RÉMUNÉRATIONS ET POUVOIR D ACHAT DES FONCTIONNAIRES : DU DIALOGUE DE SOURDS VERS UN DIAGNOSTIC PARTAGÉ....................................................... 34 A. LES ÉLÉMENTS VARIABLES DE LA RÉMUNÉRATION DES FONCTIONNAIRES................... 34 1. La valeur du point dindice et les dispositifs de garantie du pouvoir dachat............... 34 2. Les mesures catégorielles..................................................................................... 35 3. Les mesures individuelles et le GVT....................................................................... 37 B. LES LEVIERS DE LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DE PERSONNEL..................................... 37
1. Le gel du point dindice : une mesure budgétairement efficace mais à user avec modération............................................................................................................ 37 2. Les indispensables estimations préalables et le strict plafonnement/limitation des mesures catégorielles............................................................................................ 37 3. Favoriser un diagnostic partagé sur lévolution du pouvoir dachat des fonctionnaires........................................................................................................ 38 IV. MIEUX PILOTER LA MASSE SALARIALE POUR UNE FONCTION PUBLIQUE PLUS ADAPTABLE........................................................................................................................ 40 A. LES ESPOIRS PLACÉS DANS LA MISE EN UVRE DUNE VÉRITABLE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES............................................................................................ 42 1. Dynamiser la mobilité et suivre les besoins en emplois et en compétences............... 42 a) « Une véritable rénovation des politiques de ressources humaines est en cours autour du facteur mobilité. » (G. Tron).................................................................................. 42 b) De nouveaux instruments de gestion et daccompagnement des mobilités........................ 45
c) Des outils mieux appropriés à une gestion prévisionnelle des ressources humaines........... 46 2. Rémunérer à la performance................................................................................. 48 a) Lanécessité dune refondation indemnitaire et la volonté de mieux rémunérer la performance....................................................................................................... 48
b) Une approche discutée.......................................................................................... 50 3. Le projet ambitieux du nouveau système dinformation porté par lONP.................... 50 B. DES RÉSULTATS EN DEÇÀ DES OBJECTIFS.................................................................. 52 1 Des dispositifs de pilotage insuffisants....... 52 .............................................................. a) Une approche trop partielle et segmentée de la GPEC................................................. 52
b) La fragilité des dispositifs de pilotage de la masse salariale.......................................... 55
2. Des fonctionnaires peu mobiles............................................................................. 56 3. La nécessité de poursuivre lharmonisation des régimes indemnitaires et la réduction du nombre des corps statutaires............................................................... 58
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V. LE SUIVI STRATÉGIQUE DE LA MASSE SALARIALE DES OPÉRAT 59 EURS DE L ÉTAT.............. A. DEUX OPÉRATEURS À FORT ENJEUX ENTENDUS PAR LA MISSION................................ 59
1. Le CNRS :linvestissement dans la recherche ne se conjugue pas avec économie... 59
2. Pôle emploi :une gestion des effectifs confrontée à la pression de la crise, voire à des choix defficacité.............................................................................................. 62
B. LES TRANSFERTS VERS LES OPÉRATEURS : UN VRAI RISQUE DE FUITES DE LA MASSE SALARIALE...................................................................................................... 65 1 Des effectifs en constante augmentation................................................................ 65 . 2. Un suivi délicat et un pilotage à renforcer................................................................ 66
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................ 71
I. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES........................................................................... 77
II. COMPTES RENDUS DES AUDITIONS................................................................................. 79
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INTRODUCTION
Le projet de loi de finances pour 2012, tel quil a été présenté tout récemment au Parlement, évalue les dépenses de personnel (rémunérations et pensions des fonctionnaires) à hauteur de 118,3 milliards deuros lannée prochaine.
Si pour la première fois, les dépenses de rémunérations devraient connaître une légère baisse (à périmètre constant, le projet de loi de finances pour 2012 prévoit 81 milliards deuros pour ces dépenses alors quelles étaient évaluées à 81,1 milliards deuros dans la loi de finances initiale pour 2011), les charges liées aux pensions devraient quant à elles sélever à 37,9 milliards deuros en 2012, en hausse de 1,9 milliard deuros par rapport à la loi de finances initiale pour 2011.Au total, les dépenses de personnel (rémunérations et pensions) représentent ainsi toujours plus de 40 % des dépenses du budget général de lÉtat.
Au cours de ces trois dernières années, la masse salariale de lÉtat a progressé denviron 1 % par an.
Dans ces conditions, lobjectif de contrôle des dépenses publiques et de réduction des déficits poursuivi par le Gouvernement ne peut être atteint sans maîtrise des dépenses de personnel.
Pour lessentiel, la mesure phare de la RGPP visant à ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux partant à la retraite apparaît comme le principal dispositif mis en uvre en vue de stabiliser ces dépenses. Au terme de la législature, près de 150 000 emplois de fonctionnaires nauront pas été remplacés.
Or, la Cour des comptes a rappelé dans son dernier rapport public annuel de février 2011, les constats quelle avait dressés en octobre 2010 dans son rapport relatif à lévolution de la masse salariale de lÉtat demandé par la commission des Finances, en application de larticle 58-2° de la LOLF(1):les économies induites par le non-remplacement dun fonctionnaire sur deux ne sont pas à la hauteur des attentes.
(1) Rapport denquête présenté en annexe du tome 1 du rapport général n° 2857 de M. Gilles Carrez sur le projet de loi de finances pour 2011.
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En effet, compte tenu du coût des différentes mesures catégorielles et salariales liées à la réorganisation des services, de celui des heures supplémentaires, notamment à lÉducation nationale, et dun nombre de départs en retraite moindre que prévu, la Cour des comptes a évaluéléconomie nette pour le budget de lÉtat à environ 100 millions deuros en 2009, quand 400 millions deuros étaient initialement attendus sur deux » un. Le dispositif dit du « prévoit en effet le retour vers les fonctionnaires de la moitié des 800 millions deuros déconomie brute prévue.
Ce constat a par la suite été confirmé par le Rapporteur général de la commission des Finances de lAssemblée nationale dans son rapport sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour lannée 2010. Si la règle du non-remplacement dun fonctionnaire sur deux partant à la retraite a été mise en uvre en 2010 de manière quasi conforme à lobjectif et a permis de freiner légèrement la progression de la masse salariale, il faut cependant relever que léconomie brute en résultant (808 millions deuros) a été inférieure de 81 millions d'euros, soit 10 %, à la prévision alors que le poids des mesures catégorielles a dépassé les deux-tiers de ces économies, soit 543,9 millions deuros.
En octobre 2010,la Cour des comptes a émis un certain nombre de propositions et dhypothèses visant à garantir la stabilité de la masse salariale de lÉtat : gel du point dindice de la fonction publique jusquen 2013, strict maintien ou diminution du taux de retour vers les fonctionnaires ou encore diminution du taux de remplacement des fonctionnaires partant à la retraite.
Dans le cadre de ses travaux, la mission dévaluation et de contrôle consacrée à la soutenabilité de la masse salariale de lÉtat a eu vocation à poursuivre les travaux de la Cour des comptes en intégrant dans son champ détude, outre les questions de gestion des effectifs et dévolution de la rémunération des agents publics, les mesures visant à la modernisation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique.
La mission a procédé à cinq séries dauditions au cours desquelles ces différents sujets ont pu être étudiés avec notamment des représentants ministériels : la direction du Budget, la direction générale de lAdministration et de la Fonction publique (DGAFP) et la direction générale de la Modernisation de lÉtat (DGME) et la direction générale des Finances publiques (DGFiP) pour le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de lÉtat, ainsi que le directeur des Affaires financières des ministères de lÉducation nationale et de lEnseignement supérieur et de la recherche.
Le directeur du Centre danalyse stratégique a présenté à la MEC le rapport de décembre 2010 : Tableau de bord de lemploi public, situation de la France et comparaisoninternationale.
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Une table ronde a également été organisée avec des organisations syndicales de la fonction publique.
Même si le champ détude de la Mission dévaluation et de contrôle était a priori cantonné à la fonction publique dÉtat, il est apparu nécessaire de sintéresser aussi aux opérateurs à qui ont été demandés les mêmes efforts de réduction des effectifs dans les années à venir. Lévolution récente montre en effet une augmentation de leurs effectifs équivalente, en ordre de grandeur, à la baisse des effectifs de lÉtat. Cest ainsi que les directeurs de Pôle emploi et du CNRS sont venus présenter leur politique de gestion de la masse salariale de leurs établissements.
Enfin M. Georges Tron, alors secrétaire dÉtat auprès du ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de lÉtat chargé de la Fonction Publique, a été convié à présenter les objectifs poursuivis par le Gouvernement en la matière.