Commission de déontologie de la fonction publique - Accès des agents publics au secteur privé - Rapport d activité - 2010 : rapport au Premier ministre

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Commission de déontologie de la fonction publique - Accès des agents publics au secteur privé - Rapport d'activité - 2010 : rapport au Premier ministre

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Ce rapport est le quatrième présenté par la Commission de déontologie issue de la réforme introduite par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 et compétente pour les trois fonctions publiques. La commission est saisie, dans certains cas à titre obligatoire, dans d'autres cas à titre facultatif, pour donner un avis sur le départ des agents publics vers le secteur privé. Elle se prononce en outre sur les déclarations des agents publics qui souhaitent cumuler leurs fonctions avec la création ou la reprise d'une entreprise privée, ou bien sur celles des dirigeants d'entreprise privée recrutés dans la fonction publique et souhaitant poursuivre leur activité. Elle donne enfin un avis sur les autorisations demandées par des chercheurs pour participer à la création ou aux activités d'entreprises valorisant les résultats de leurs travaux. Le rapport comporte deux parties. La première traite du cas des agents des trois fonctions publiques cessant leurs fonctions ou bien demandant à exercer un cumul. La seconde concerne les avis sur la participation des chercheurs à la création d'entreprise ou aux activités des entreprises existantes. Chacune de ces parties comprend un bilan statistique et une analyse de jurisprudence. En conclusion, la Commission formule des remarques pour l'amélioration de son fonctionnement.

Sujets

Fonction publique

Direction générale de l'administration et de la fonction publique

Secteur privé

Droit

Institutions

Droit et juridique

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Publié par	rapports-droit-institutions
Publié le	01 décembre 2011
Nombre de lectures	15
Licence :	En savoir + Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue	Français
Poids de l'ouvrage	5 Mo

Extrait

MINISTÈ RE DE LA FONCTION PUBLIQUE

Commission de déontologie de la fonction publique Accès des agents publics au secteur privé Rapport d’activité - 2010 Rapport au Premier ministre

Ressources humaines collection

SOMMAIRE Introduction………………………………………………………………………………..p. 1 Premièrepartie : le départ dans le secteurprivé et le cumul d’activités (application des décrets n° 2007-611 du 26 avril 2007 et n° 2007-658 du 2 mai 2007)…………………..p. 4 1. Le bilan de l’activité de la commission…………………………………………….…..p. 51.1 Nombre de saisines…………………………………..………………………..………p. 5 1.2 Cas de saisines…………………………………………...…………………………….p. 8 1.3 Origine des saisines…………………………………..………………...…………….p. 10 1.3.1 Origine des saisines par administration ou autorité gestionnaire………...…….p. 10 1.3.2 Origine des saisines par catégorie d’agents……………………………………....p. 11 1.3.3 Origine des saisines par secteur d’activité envisagé……………………......……p. 12 1.4 Sens des avis…………………………………………………………………………..p. 14 1.4.1 Analyse d’ensemble…………………………………………………...……...…….p. 14 1.4.2 Analyse des avis par catégorie…………………….………………………………p. 16 1.5 Suites données aux avis…………………………………….………………………..p. 17 2. La jurisprudence de la commission…………………………………………………..p. 18 2.1 La procédure suivie devant la commission de déontologie………………………..p. 18 2.1.1 Audition des agents……………………………..…………………………………p. 18 2.1.2 Avis d’incompatibilité en l’état du dossier……………………………………….p. 18 2.1.3 Irrecevabilité……………………………………….………………………………p. 18 2.1.4 Délai d’instruction……………………………………………………………........p. 19 2.2 Le contrôle des agents publics cessant leurs fonctions……………………...……..p. 19 2.2.1 Compétence de la commission…………………………………………………….p. 19 A) Quels sont les agents concernÈs ? ……………………………………………………...p. 19 B) La notion de fonctions administratives ………………………………………………...p. 21

C) La position du fonctionnaire au moment du contrôle ……………………………...…..p. 21 D) Quelle est la nature des activitÈs privÈes contrôlÈes par lacommission ?………….…..p. 21 1) Les avis susceptibles d’être rendus par la commission en application du A du I de l’article er 1 du décret du 26 avril 2007 visent toute activité dans une entreprise privée. ……………p. 21 2) Les avis susceptibles d’être rendus par la commission en application du B du I de l’article er 1 du décret du 26 avril 2007 visent toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise ou un organisme privé et toute activité libérale. ………………………………… p. 24 E) Quelle est l’Ètendue dans le temps du contrôle de la commission de dÈontologie ?……p. 25 1) Période de l’activité administrative antérieure de l’agent public soumise au contrôle de la commission ………………………………………………………………………………………… p. 25 2). Période de l’activité privée de l’agent public pouvant être soumise à interdiction ou à une réserve ……………………………………………………………………………………………… p. 25 3) Période de l’activité privée de l’agent public soumise à une obligation d’information…p.25 2.2.2 La nature et les principaux critères du contrôle…………………………….……p.26 1) Le respect de l’article 432-13 du code pÈnal …………………………………………...p. 26 2) Le respect des critères dÈontologiques …………………………………………………p. 28 2.2.3 Quelques exemples…………………………………………………………………p. 31 1) Les principales catÈgories d’agents …………………………………………………….p. 31 2) Les autres agents ………………………………………………………………………..p. 35 Le cas particulier des praticiens hospitaliers ……………………………………………p. 38 2.3 Le contrôle des agents publics pratiquant un cumul…………………………...….p. 40 2.3.1 Compétence de la commission………………………………….…………………p. 40 A) Quels sont les agents et les cas visÈs ? …………………………………………………p. 40 B) Le champ de compÈtences de la commission ……………………………………….....p. 41 B.1 La commission n’est pas compÈtente lorsque le cumul est interdit par la loi ………...p. 41B.2 La commission n’est pas compÈtente lorsque l’agent exerce certaines activitÈs que le lÈgislateur a expressÈment autorisÈes ……………………………………………...p. 41 1° La commission n’est pas compétente lorsque l’agent demande une autorisation de cumul pour exercer une profession libérale qui découle de la nature de ses fonctions ……… … p. 42

2° La commission n’est pas compétente lorsque l’agent demande une autorisation de cumul pour créer une entreprise individuelle destinée à la gestion de son patrimoine personnel et familial ……………………………………………………………………………………………… p. 42 3° La commission n’est pas compétente lorsque l’agent demande une autorisation de cumul pour produire une œuvre de l’esprit ………………………………………………………… … p.42 B.3 La commission n’est pas compÈtente lorsque l’agent qui demande une autorisation de cumul exerce ses fonctions à temps incomplet ou non complet pour une durÈe infÈrieure ou Ègale à 70 % d’un emploi à temps complet ……………………………………………….p. 42 B.4 La commission n’est pas compÈtente lorsque l’entreprise crÈÈe par l’agent constitue une modalitÈ d’exercice de son activitÈ publique ……………………………………………...p. 43 B.5 La notion d’activitÈ accessoire. La commission n’est pas compÈtente lorsque l’agent souhaite exercer une activitÈ accessoire soumise à l’autorisation prÈalable de la seule administration …………………………………………………………………….………..p.43 C)LespÈriodesàprendreenconsidÈrationdanslecasducumuld’activitÈs…………….p.462.3.2. La nature et les critères du contrôle de la commission………………………….p. 47 A) Le respect de l’article 432-12 du code pÈnal ……………………………………..……p. 47 B) La notion de dignitÈ des fonctions administratives …………………………………….p. 47 C) La notion de fonctionnement normal, d’indÈpendance ou de neutralitÈ du service ……p. 47 Le cas particulier des professions réglementées ………………………………………… …p. 49 Les autres agents ………………………………………………………………………………p. 50Deuxième partie : le départ ou le cumul dans le secteur privé de la recherche (application des articles L. 413-1 et suivants du code de la recherche) Présentation……………………………………………………………………………....p. 55 1. Le bilan de l’activité de la commission………………………………………..…..…p. 60 1.1. Fonctionnement de la commission……………………………………………..…..p. 60 1.2Nombre de saisines…….…………………………………………………………..…p. 62 1.3Cas de saisines…………………………………………………………………….….p. 62 1.4 Origine des saisines…………………………………………………………………..p. 63 1.4.1 Répartition des saisines par organisme gestionnaire…………………………….p. 63 1.4.2 Répartition des saisines par catégories d’agent et par corps…………………….p. 64

1.5 Sens des avis…………………………………………………………………………...p. 64 1.6 Suites données aux avis………………………………………...…………………….p. 65 2. La jurisprudence de la commission…………………………………..………………p. 66 2.1 Compétence de la commission…………………………………………..…………..p. 66 2.2 Agents pouvant bénéficier des dispositions du code de la recherche…………… p. 66 2.3 Procédure…………….……………………………………………………………… p. 66 2.4 Portée de l’avis……….……………………………………………………………… p. 66 2.5 Application des articles L. 413-1 et suivants du code de la recherche……………p. 67 2.5.1 Objet de l’entreprise…………………………………………..…………..………p. 67 2.5.2 Fonctionnaires visés par le dispositif…………………………………………… p. 67 2.5.3 Intérêts du service public………………………………………………………… p. 67 2.5.4 Réintégration……….……………………………………………………………… p. 67 2.6 Application des articles L. 413-8 et suivants du code de la recherche…………….p. 68 2.6.1 Modalités de la convention de concours scientifique68…………...……………… p. 2.6.2 Participation au capital postérieure à l’apport de concours scientifique………p. 68 2.6.3 Contrat de valorisation…………………………………………...……………… p. 69 2.7 Participation au conseil d’administration d’une société (article L. 413-12 et suivants)……………………………………………………………p. 70 Conclusion………………………………………………………………………………...p. 71 ANNEXES

INTRODUCTION

LacommissiondedÈontologieaÈtÈinstaruÈeparl’article87delaloin°93-122 du 29 janvier 1993. Cette loi a ÈtÈ rÈformÈe à deux reprises, en 2007 puis en 2009. Depuis l’entrÈe en vigueur de la loi n° 2007-148 du 2 fÈvrier 2007, la commission de dÈontologie, compÈtente pour l’ensemble des agents publics, donne un avis sur les dÈclarations des agents qui quittent le secteur public, de manière temporaire ou dÈfinitive, pour exercer une activitÈ privÈelucrative, ainsi que sur les cas de cumul pour crÈation ou reprise d’entreprise par des fonctionnaires ou agents publics, ou bien de poursuite d’activitÈ comme dirigeant d’entreprise, pour une personne entrant dans la fonction publique (article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983).

La saisine de la commission n’est dÈsormais obligatoire, lorsque l’agent rejoint le secteur privÈ, que dans le cas de personnes qui ont ÈtÈ effectivement chargÈes dans leurs fonctions publiques, soit d’assurer le contrôle ou la surveillance d’une entreprise privÈe, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privÈe ou de formuler un avis sur ces contrats, soit de proposer des dÈcisions relatives à des opÈrations rÈalisÈes par une entreprise privÈeo,u de formuler un avis sur ces dÈcisions. La loi n° 2009-972 du 3 août 2009, rÈpondant au souhait exprimÈ publiquement par la commission, a confortÈ son rôle en lui donnant notamment le pouvoir de se saisir elle-même d’un cas d’espèce lorsque les conditions en sont rÈunies, alors que ni l’administration, ni l’agent ne l’avait fait. Ce texte a Ègalement rendu expressÈment obligatoire la saisine de la commission pour les membres des cabinets ministÈriels ainsi que pour les collaborateurs du PrÈsident de la RÈpublique. Enfin, la loi du 3 août 2009 instaure une obligation d’information de la commission de dÈontologie, pour les collaborateurs de cabinet des autoritÈs territoriales qui dÈsirent exercer, après leur dÈpart de la collectivitÈ, une activitÈ privÈe lucrative.

Le champ et les modalitÈs d’application de l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 ont ÈtÈ prÈcisÈs par le dÈectr n° 2007-611 du 26 avril 2007 qui fixe les règles relatives à l’exercice d’activitÈs privÈes des fonctionnaires ou des agents non titulaires cessant temporairement ou dÈfinitivement leurs fonctions selon toutes les modalitÈs possibles, ainsi que les règles de saisine de la commission. Ce dÈcret a ÈtÈ modifiÈ par le dÈcret n° 2010-1079 du 13 septembre 2010 pour tirer, au plan rÈglementaire, les consÈquences de la loi du 3 août 2009.

Dans le cas du cumul pour crÈation ou reprise d’entreprise, ou pour poursuite d’activitÈenqualitÈdedirigeantd’entrepris,elasaisinepouravisdelacommissionestobligatoire. La loi du 3 août 2009 a portÈ la durÈemaximale du cumul pour crÈation ou reprise d’entreprise de un an à deux ans, pÈriode renouvelable une fois pour une durÈe maximale d’un an. Pour pratiquer ce cumul, les agents publics peuvent soit demeurer à temps plein, soit se placer à temps partiel de droit. Le dÈcret n° 2007-658 du 2 mai 2007 fixe les conditions d’application du cumul pour crÈation ou reprise d’entreprise, et prÈcise le rôle de la commission de dÈontologie dans ce cadre. IldÈtermine Ègalement les activitÈs, dites accessoires, que les agents publics peuvent exercer et qui, en raison de leur nature, sont autorisÈes par les administrations elles-mêmes, sans qu’il soit besoin de saisir la commission de dÈontologie. Ce dÈcret a ÈtÈ modifiÈ par ledÈcret n° 2011-82 du 20 janvier 2011 afin notamment d’Ètendre la liste des activitÈs accessoires aux activitÈs d’encadrement et d’animation et aux services à la personne.

En ce qui concerne les cas de cumul et de dÈpart dans le secteur privÈ propres au secteur et aux personnels de la recherche, la commission de dÈontologie est compÈtente depuis 1999 pour donner son avis sur les autorisations demandÈes par les personnels de la recherche en vue de participer à la crÈation d’entreprise et aux activitÈs des entreprises existantes, en application des articles L. 413-1 et suivants du code de la recherche (voir seconde partie du prÈsent rapport). Le dÈcret du 26 avril 2007 comporte un titre spÈcifiquement consacrÈ à la procÈdure à suivre pour l’examen des dossiers prÈsentÈs en application ducode de la recherche. Les avis d’incompatibilitÈ rendus par la commission de dÈontologie lient la dÈcision de l’administration. En revanche, les avis de compatibilitÈ, même assortis d’une rÈserve, laissent à l’administration le choix de la dÈcision finale. Par ailleurs, le III de l’article 19 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 a Ètendu aux praticiens hospitaliers sous statut ou recrutÈs par contrat l’ensemble des dispositions relatives à la dÈontologie des fonctionnaires (article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; troisième et quatrième alinÈas de l'article 46-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ; article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prÈvention de la corruption et à la transparence de la vie Èconomique et des procÈdures publiques) ainsi que les dispositions des articles L. 413-1 à L. 413-16 du code de la recherche. La même loi a insÈrÈ au code de la santÈ publique un atricle L. 6152-5-1 qui prÈvoit la possibilitÈ d’interdire « aux praticiens hospitaliers ayant exercÈ plus de cinq ans à titre permanent dans le même Ètablissement d'ouvrir un cabinet privÈ ou d'exercer une activitÈ rÈmunÈrÈe dans un Ètablissement de santÈprivÈ à but lucratif, un laboratoire privÈ

d'analyses de biologie mÈdicale ou une officine de pharmacie où ils puissent rentrer en concurrence directe avec l'Ètablissement public dont ils sont dÈmissionnaires. » Le dÈcret n° 2010-1141 du 29 septembre 2010 a introduit un article R. 6152-97 au code de la santÈ publique pour modifier le statut des praticiens hospitaliers et a prÈvu de soumettre ces cas à la commission de dÈontologie.

* * * Comme le prÈvoit le V de l’article 87 de la loi du 29 janvier 1993, la commission est prÈsidÈe parun conseiller d’Etat. Elle est aujourd’hui unique, avec un tronc commun de quatre membres, comportant, outre son prÈsident, un conseiller à la Cour de cassation, un conseiller maître à la Cour des comptes et deux personnalitÈs qualifiÈes, auxquels s’adjoignent deux membres supplÈmentaires siÈgeant en formation spÈcialisÈe pour chacune des trois fonctions publiques et pour les personnels de recherche. Dans chacune de ces quatre formations siègent des fonctionnaires de haut niveau compÈtents dans le domaine traitÈ par chacune d’entre elles (directeur d’administration centrale, directeur gÈnÈral des services, inspecteur gÈnÈral des affaires sociales…) ou des Èlus locaux. Le prÈsident et les membres de la commission ont ÈtÈ nommÈs par dÈcret du 28 mai 2010 pour une durÈe de trois ans. LacommissionestÈgalementdotÈed’unrapporteurgÈnÈral,dedeuxrapporteurs gÈnÈraux adjoints, tous trois issus du Conseil d’Etat, ainsi que d’une Èquipe d’une vingtaine de rapporteurs, majoritairement issus des tribunaux administratifs, des cours administratives d’appel et des chambres rÈgionales des comptes. Le rapporteur gÈnÈral, les rapporteursgÈnÈraux adjoints et les rapporteurs ont Ègalement ÈtÈ nommÈs pour une durÈe de trois anscf(.article 7 du dÈcret n° 2007-er 611 du 26 avril 2007), par arrêtÈs du 1 et 30 juin 2010, ainsi que du 26 janvier 2011. La commission, dans cette composition, prÈsente ici son quatrième rapport, qui sera remis au Premier ministre conformÈment à l’article 11 du dÈcret n° 2007-611 du 26 avril 2007. * * *

Première partie LE DEPART DANS LE SECTEUR PRIVE ET LE CUMUL D’ACTIVITES Application des décrets n° 2007-611 du 26 avril 2007 et n° 2007-658 du 2 mai 2007

- 40,38 %

Variation en %

Variation +11,6% -8,71% +33,8% + 55% er (1) Application, du 1 janvier 2007 au 26 avril 2007, du dÈcret n° 95-168 du 17 fÈvrier 1995, puis à partir du 27 avril 2007 du dÈcret n° 2007-611 du 26 avril 2007 et à partir du 3 mai 2007, du dÈcret n° 2007-658 du 2 mai 2007.

Nombre d’avis

+ 17,9 %

Tableaux n°1 : Nombre d’avis émis au titre de l’application des décrets du 26 avril 2007 (cessation de fonctions administratives) et du 2 mai 2007 (cumul) – Evolution Fonction publique de l’Etat 2007(1)2009 2010 2008

LE BILAN DE L’ACTIVITE DE LA COMMISSION

Variation en % -14,7% Fonction publique hospitalière 2007

2010

1730

Fonction publique territoriale 2007(1) 2008

1116

+ 11,34 %

+14,45%

- 82,35 %

+22,8 %

1.1 SAISINES

428