Rapport d'enquête sur l'allocation aux adultes handicapés

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Ce rapport s'efforce : de répondre à l'interrogation des ministres sur le profil des demandeurs de l'allocation aux adultes handicapés, même si en l'état des connaissances disponibles l'approche ne peut que rester incomplète ; d'analyser le fonctionnement et la politique d'attribution des COTOREP, compte tenu notamment de l'entrée en vigueur en 1994 d'un nouveau barème d'évaluation des déficiences et incapacités pour l'ouverture de divers droits et avantages réservés aux personnes reconnues handicapées ; d'examiner la gestion de l'allocation aux adultes handicapés par les caisses d'allocations familiales.
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01 juin 1998

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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique

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Français

Table des matières
du rapport relatif à l’allocation adultes handicapés
Introduction générale
Première partie : Constats
I - Présentation générale du régime de l’allocation adultes handicapés, de son évolution,
et de sa distribution sur le territoire national
1.1. Une allocation à la vocation hybride dont le régime est somme toute favorable
1.1.1. Une au pouvoir d’achat préservé
1.1.2. Le régime des conditions de ressources
1.2. Une évolution générale préoccupante
1.2.1. Le nombre des bénéficiaires continuent à croître rapidement
1.2.2. Des coûts en augmentation rapide
1.2.3. La réforme du guide-barème n’a pas fondamentalement modifié la pratique en matière
de fixation de taux d’incapacité
1.2.4. L’évolution du nombre des allocataires reste difficile à expliquer
1.3. Des disparités régionales importantes
1.3.1. Un phénomène difficile à appréhender
1.3.2. Etude des effectifs d’allocataires par département
1.3.3. Etude des flux d’entrée (décisions des COTOREP).
La pression de la demande.1.3.4.
1.3.5. La réaction des COTOREP àla demande
1.3.6 Etude des flux de sortie
II - Le fonctionnement et l’organisation des COTOREP
2.1. Le caractère artificiellement collégial des décisions d’attribution de l’AAH
2.1.1. L’attribution de l’AAH dépend d’abord d’une évaluation de nature médicale
2.1.2. Le caractère collégial des délibérations est, en matière d’AAH, largement une fiction
2.2. Une gestion empirique et souvent artisanale
2.2.1. L’absence de budget identifié interdit toute réelle mise en oeuvre d’un programme de
rationalisation
2.2.2. Les outils et moyens de gestion demeurent tout aussi inadaptés à l’ampleur des dossiers
à traiter qu’aux nécessités d’un pilotage fin.
2.2.3. Le management des directeurs départementaux reste dans l’ensemble lointain
La documentation Française : Rapport d’enquête sur l’allocation aux adultes handicapés2.3. L’hétérogénéité relative des processus de décision et des modalités d’organisation
médicale
2.3.1. La fréquence des réunions de deuxième section est partout élevée, mais les modalités
de délibération sont extrêmement variables
2.3.2. Les principes d’organisation de la note d’orientation du 1er août 1994, quoique non
uniformément appliqués, ont, sur les points majeurs, commencé d’entrer dans les faits.
2.3.3. Des pratiques médicales extrêmement variées, dont l’impact est difficile à cerner
2.4. La qualité d’ensemble de l’application du barème apparaît correcte
2.5. La faible coordination d’ensemble entre COTOREP et organismes de sécurité
sociale
2.5.1. L’échange d’informations entre CAF et sur les bénéficiaires réels de l’AAH
2.5.2. La comparaison entre bénéficiaires d’une pension d’invalidité et bénéficiaires de l’AAH
2.5.3. La participation des médecins conseils de la sécurité sociale aux délibérations relatives
à l’attribution de l’AAH
2.6. L’absence d’une jurisprudence claire
Deuxième partie : diagnostic général
3.1 Une évolution déterminée par le jeu combiné des aspects sanitaires et de ressources
3.1.1. Les variables médicales
3.1.2. Les données sur les ressources des demandeurs
3.2. Une ambiguïté sur les conséquences du handicap qui explique aussi la pression de la
demande
3.2.1. La relativité de la notion de handicap
3.2.2. Ce système peu piloté, hétéroclite dans le processus de décision, ne peut en outre
s’appuyer sur une jurisprudence claire
3.2.3. Au total, face à la pression de la demande, on ne peut parler de laxisme généralisé,
mais d’une situation non suffisamment cadrée
La documentation Française : Rapport d’enquête sur l’allocation aux adultes handicapésTroisième partie : Propositions
IV- Des aménagements
4.1. Amélioration de la connaissance des bénéficiaires de l’AAH
4.2. Rationalisation du travail des secrétariats de COTOREP et des commissions.
4.3. Renforcement de la qualité médicale et professionnelle de l’appréciation du handicap.
4.3.1. Un médecin coordonnateur
4.3.2 Le fonctionnement de l’équipe technique
4.3.3 La rédaction des avis médicaux
4.4. Révision et bonne application du barème d’appréciation du handicap
4.5. Limite d’âge à l’attribution de l’AAH
4.6. Rééquilibrage du contentieux
4.7. Renforcement des contrôles des CAF et des caisses de mutualité sociale agricole
4.8. Limitation des distorsions au regard de l’allocation de logement et du complément
d’AAH
V- Une réforme plus fondamentale
5.1. Transfert de l’instruction médicale vers le contrôle médical de la sécurité sociale et
articulation avec la réinsertion professionnelle
5.1.1. Des avantages importants
5.1.2. Plusieurs inconvénients à mesurer
5.2. Une méthode d’appréciation médicale unifiée en matière de handicap et d’invalidité.
5.3. Un transfert de l’attribution de l’AAH aux organismes de sécurité sociale
5.4. Unification de l’allocation du fonds spécial d’invalidité (FSI) et de l’AAH
5.5. Devenir des modes d’appréciation des autres avantages décidés par la seconde section
des COTOREP
5.6. Vers un régime universel de prestations d’incapacité
La documentation Française : Rapport d’enquête sur l’allocation aux adultes handicapésINTRODUCTION GENERALE
Le présent rapport sur l’allocation aux adultes handicapés (AAH) est le résultat
d’une mission confiée à l’inspection générale des affaires sociales et à l’inspection générale des
finances (lettre de mission jointe en Annexe I). A partir d’une enquête menée dans une dizaine de
départements, de l’exploitation des données disponibles au plan national, et du traitement des
réponses à questionnaire informatisé adressé à l’ensemble des commissions techniques d’orientation
et de reclassement professionnel (COTOREP) - questionnaire conçu par la mission sous la forme
d’un tableau de bord susceptible d’être ultérieurement utilisé comme instrument de pilotage du
système -, ce rapport s’efforce à la fois : de répondre à l’interrogation des ministres sur le profil des
demandeurs de l’allocation aux adultes handicapés, même si en l’état des connaissances disponibles
l’approche ne peut que rester incomplète ; d’analyser le fonctionnement et la politique d’attribution
des COTOREP, compte tenu notamment de l’entrée en vigueur en 1994 d’un nouveau barème
d’évaluation des déficiences et incapacités pour l’ouverture de divers droits et avantages réservés
aux personnes reconnues handicapées ;d’examiner la gestion de l’AAH par les caisses d’allocations
familiales (CAF).
La mission composée pour l’IGAS de MM. Michel Gagneux, Michel Laroque et
du docteur Sylvain Picard, et pour l’IGF de MM. Pierre Lubek et François Werner, avec la
participation aux enquêtes de site de MM. Louis de Fouchecour et Galdéric Sabatier, a rencontré
sur chacun des sites (Gers, Haute-Garonne, Gironde, Hauts-de-Seine, Loiret, Nord, Paris, Pyrénées
Orientales, Rhône, Seine-Maritime, Tarn-et-Garonne, Yvelines, suivant les opportunités, le
directeur départemental du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, le directeur
des affaires sanitaires et sociales, les secrétaires de la COTOREP, le médecindépartemental
coordonateur de la COTOREP, le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie et le médecin-
conseil chef de l’échelon médical local, et le directeur de la CAF, auxquels se sont ajoutés selonles
besoins d’autres responsables locaux (Mutualité sociale agricole, directeur des affaires sociales du
conseil régional, président et médecin-expert du tribunal du contentieux de l’incapacité...). Ces
entretiens ont été complétés par des contacts avec les services d’administration centrale concernés,
la Cour nationale de l’incapacité et de grandes associations de handicapés.
Le rapport est articulé en trois parties:
- Première partie : CONSTATS
- Deuxième partie : DIAGNOSTIC GENERAL
- Troisième partie : PROPOSITIONS.
La documentation Française : Rapport d’enquête sur l’allocation aux adultes handicapésPremière partie : CONSTATS
I - Présentation générale du régime de l’allocation adultes handicapés, de son évolution,
et de sa distribution sur le territoire national
Une allocation à la vocation hybride dont le régime est somme toute favorable1.1.
En créant l’AAH, presta

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