Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du Règlement par la Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire sur les activités agricoles et la protection de l'environnement
Description
Le rapport analyse la complexité des relations entre agriculture et environnement, à travers l'évolution du rôle traditionnel de l'agriculture (entretien des paysages, prévention des risques naturels, contribution à la production d'énergies renouvelables) et l'influence de certaines pratiques agricoles sur l'environnement (pollutions diffuses, modification du régime des eaux, atteintes à la biodiversité). Il présente les instruments mis en place pour concilier pratiques agricoles et préservation de l'environnement (contraintes communautaires, législation nationale, contribution financière des agriculteurs à la protection de l'environnement...). Il souhaite que soient conjuguées une intervention publique rénovée et une implication volontaire du monde agricole et émet 48 propositions pour maintenir la prospérité de l'agriculture et la préservation de l'environnement.
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| Publié par | rapports-economie-finances |
| Publié le | 01 novembre 2003 |
| Nombre de lectures | 14 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
N°1237 ______
ASSEMBLÉENATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 novembre 2003
R A P P O R T D ’ I N F O R M A T I O N
DEPOSE
en application de l’article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE
suragricoles et la protection de l’environnement,les activités
ET PRESENTEPARMmeMARCELLERAMONET, Députée,
en conclusion des travaux d’une mission d’information présidée par M.ANTOINEHERTH
et composée en outre deMme Sylvia BASSOT, MM. JeanPaul CHANTEGUET, André CHASSAIGNE, Claude GATIGNOL, Jean GAUBERT, Jean LASSALLE, Jacques LE GUEN, Patrick LEMASLE, JeanMarie MORISSET, Michel RAISON, Francis SAINTLÉGER, JeanSébastien VIALATTE et Philippe TOURTELIER,
Députés.
Équipement Aménagement du territoire Environnement.
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SOMMAIRE ___
Pages
INTRODUCTION......................................................................................................................... 7 I.— ACTIVITES AGRICOLES ET ENVIRONNEMENT : DES RELATIONS COMPLEXES........... 11 A.— L’EVOLUTION DU ROLE TRADITIONNEL DE L’AGRICULTURE................................... 11 1. L’entretien des paysages............................................................................................ 11 2. La prévention des risques naturels........................................................................... 12 3. Un nouveau rôle : l’épandage des boues................................................................. 14
4. La contribution de l’agriculture à la production d’énergies renouvelables........... 16
a) Les biocarburants...................................................................................................... 16
b) Le biogaz................................................................................................................... 19
c) L’énergie éolienne..................................................................................................... 20
5. Une piste de recherches : le stockage de carbone................................................. 22 6. La mise en cause de certaines activités agricoles au nom de la préservation des milieux naturels.................................................................................................... 24 7. Les attentes paradoxales des consommateurs....................................................... 27
B.— L’INFLUENCE DE CERTAINES PRATIQUES AGRICOLES SUR L’ENVIRONNEMENT. 28
1. Les pollutions diffuses agricoles : diversité des phénomènes et inégalités régionales selon les pratiques agricoles................................................................. 28
a) La pollution azotée.................................................................................................... 29
b) La pollution par les produits phytosanitaires........................................................... 36
c) La pollution par le phosphore et l’eutrophisation des eaux...................................... 40
d) L’émission de gaz à effet de serre............................................................................. 40
e) La pollution par les hydrocarbures........................................................................... 41
2. La modification du régime des eaux......................................................................... 41 3. Des atteintes à la biodiversité.................................................................................... 45 4. Des incertitudes demeurent........................................................................................ 47 a) Les difficultés d’appréciation de l’impact de l’agriculture sur la biodiversité......... 47
b) Des interrogations sur certaines pratiques............................................................... 48
c) Des difficultés pour détecter l’impact de certains produits phytosanitaires............. 51
d) Des données incomplètes sur l’exposition de la population agricole à un risque sanitaire................................................................................................................... 52
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II.—LESINSTRUMENTSMIS’ENPLACEPOURCONCILIERPRATIQUESAGRICOLESETPRESERVATION DE L ENVIRONNEMENT : DE MULTIPLES APPROCHES QUI DEMEURENT PERFECTIBLES.............................................................................................. 55 A.— LES CONTRAINTES COMMUNAUTAIRES ET LEUR DECLINAISON NATIONALE : SUPERPOSITION DES REGLES ET DISPARITES DE TRAITEMENT.............................. 55 1. La directive 91/676/CEE du 12 décembre 1991 dite « directive nitrate » et sa déclinaison nationale.................................................................................................. 55 a) Présentation du dispositif.......................................................................................... 55
b) Les dispositions contestées........................................................................................ 60
2. Le soutien national à la réduction des pollutions causées par les effluents d’élevage : du PMPOA au PMPLEE........................................................................ 61 a) Présentation du dispositif.......................................................................................... 61
b) Un dispositif dont l’efficacité est contestée............................................................... 64
3. Les exigences communautaires relatives aux produits phytosanitaires, leur application nationale et les évolutions en cours..................................................... 65 a) Un système d’autorisation de mise sur le marché bien encadré............................... 65
b) Les difficultés rencontrées sur le terrain................................................................... 66
c) Les pistes de réflexion actuelles................................................................................ 69
4. Des impératifs de qualité des eaux........................................................................... 70 a) La condamnation de la France pour la qualité de ses eaux...................................... 70
b) De nouveaux objectifs de qualité des eaux avec la directivecadre sur l’eau........... 71
B.— UNE LEGISLATION NATIONALE AMBITIEUSE MAIS D’APPLICATION DELICATE...... 72 1. Un régime des installations classées qui va audelà des exigences communautaires.......................................................................................................... 72 a) Des normes relativement contraignantes.................................................................. 72
b) Des normes qui ne sont que partiellement respectées............................................... 75
2. Les insuffisances du régime de protection des captages...................................... 76 a) Les périmètres de protection : une procédure lourde............................................... 76
b) De réelles insuffisances............................................................................................. 77
C.— LA CONTRIBUTION FINANCIERE DES AGRICULTEURS A LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT.......................................................................................................... 78
1. Une contribution au financement de la politique de l’eau avec les redevances acquittées aux agences de bassin........................................................................... 78 2. La taxe générale sur les activités polluantes : un dispositif à l’efficacité controversée................................................................................................................ 81 D.— DES MESURES D’ACCOMPAGNEMENT VARIÉES DONT CERTAINES DOIVENT ETRE ENCOURAGÉES...................................................................................................... 83
1. L’impact environnemental incertain des contrats territoriaux d’exploitation (CTE)............................................................................................................................ 84
2. La mise en place des contrats d’agriculture durable (CAD).................................. 85
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3. Des mesures agrienvironnementales à promouvoir.............................................. 86
4. Les pratiques conventionnelles.................................................................................. 88 E.— L’EVOLUTION DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE TEND A RELATIVISER L’OBJECTIF DE PRODUCTION AU PROFIT DE CONSIDERATIONS PLUS ECOLOGIQUES.................................................................................................................. 93
1. L’instauration d’un découplage partiel des aides.................................................... 93
2. Le principe d’écoconditionnalité des aides............................................................. 95
3. L’importance croissante du développement rural................................................... 96
III.— CONJUGUER UNE INTERVENTION PUBLIQUE RENOVEE ET UNE IMPLICATION VOLONTAIRE DU MONDE AGRICOLE............................................................................... 99 A.— UN PREALABLE INDISPENSABLE : CLARIFIER L’ENVIRONNEMENT JURIDIQUE DES AGRICULTEURS........................................................................................................ 99
1. Repenser fondamentalement les modes de production : une solution qui se heurte à la réalité économique................................................................................. 99 2. La nécessité de stabiliser et clarifier l’environnement juridique des agriculteurs 101
3. Améliorer les contrôles et le suivi.............................................................................. 102 B.— ADAPTER LES SOUTIENS FINANCIERS PUBLICS CONSACRES A LA MAITRISE DES EFFLUENTS POUR TENIR COMPTE DE LA DIVERSITE ECONOMIQUE DES ELEVAGES......................................................................................................................... 103
1. Accroître l’efficience écologique de la répartition des aides du PMPLEE dans les zones vulnérables................................................................................................. 104 2. Mettre en place une politique spécifique de soutien à la maîtrise des effluents pour les exploitations modestes............................................................................... 108 C — INCITER A UNE GESTION MAITRISEE DES INTRANTS............................................... 109 .
1. Instaurer une redevance sur les intrants azotés au bénéfice des agences de l’eau et du transport de compost.............................................................................. 109 2. Consacrer la TGAP « phytosanitaires » à la politique de l’eau............................. 113 3. Élaborer une « liste positive » des mélanges de produits phytosanitaires, régulièrement révisée et mise à jour........................................................................ 113
D.— PROMOUVOIR L’ENGAGEMENT COLLECTIF DES AGRICULTEURS EN FAVEUR DES PRATIQUES RESPECTUEUSES DE L’ENVIRONNEMENT...................................... 114 1. Renforcer les partenariats avec les acteurs publics............................................... 115
2. Reconnaître et développer les initiatives prises par les professionnels.............. 116 3. Promouvoir les pratiques dont les effets favorables sur l’environnement sont certains......................................................................................................................... 117 a) S’agissant du fonctionnement général de l’exploitation........................................... 117
b) S’agissant de la gestion des intrants......................................................................... 119
c) S’agissant des aménagements apportés à l’environnement....................................... 121
d) S’agissant de la gestion des effluents et déchets....................................................... 124
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E.— RENFORCER LES DEMARCHES SPECIFIQUES DEPASSANT LE CADRE DE L’AGRICULTURE CONVENTIONNELLE............................................................................ 130 1. Une agriculture biologique qui se développe sans pouvoir être généralisée...... 130
2. Encourager l’émergence d’une « agriculture raisonnée » pour offrir des perspectives économiques à l’ensemble des professionnels.............................. 132 F.— AMELIORER LA DIFFUSION DES INFORMATIONS PAR LES AUTRES INTERVENANTS................................................................................................................. 139
1. Valoriser la dimension environnementale dans les formations............................. 139 2. Adapter la fonction de conseil.................................................................................... 140 3. Rapprocher la recherche et le terrain et diffuser les résultats d’expérimentations...................................................................................................... 143
CONCLUSION............................................................................................................................. 147
46 PROPOSITIONS POUR UNE POLITIQUE EQUILIBREE.............................................. 148
EXAMEN EN COMMISSION..................................................................................................... 153
LEXIQUE...................................................................................................................................... 163
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES.......................................................................... 165
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« La sagesse de la terre est une complicité totale entre l’homme et son environnement »
MESDAMES, MESSIEURS,
Per Jakez Helias, écrivain (19141995)
«L’eau empoisonnée par les polluants agricoles» (Le Figaro, 20 mars 2003), «Arrêtons de stigmatiser les agriculteurs» (Le Figaro, 21 février 2002), e «La réforme agricole ne freinera pas le productivisme» (Le Monde, 1raoût 2003), «Quand production agricole rime avec environnement» (Le Télégramme de Brest, 14 octobre 2003),« Le paysan tient la clé de la qualité »(Ouest France, supplément d’octobre 2003 sur «La bataille de l’eau dans l’ouest»). Ces quelques titres illustrent bien l’appréciation ambivalente portée sur les relations entre agriculture et environnement, à l’heure où les attentes en termes de développement durable deviennent de plus en plus pressantes.
Car c’est bien la problématique du développement durable qui est ici en cause. Nous sommes en effet « à la croisée des chemins » : d’une part, les techniques agricoles évoluent constamment dans un objectif d’amélioration des rendements ; d’autre part, ces évolutions inquiètent notre société, toujours plus sensible aux questions environnementales.
Nous devons donc aujourd’hui chercher à concilier deux exigences parfois antinomiques : maintenir une activité agricole rentable et préserver, ou améliorer lorsque cela est possible, la qualité de notre environnement.
C’est dans cette optique qu’a été constituée, au sein de la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire, à l’initiative de son président, une mission d’information qui s’inscrit dans le droit fil des initiatives déjà prises par le Gouvernement et sa majorité. La future Charte de l’environnement, voulue par le Président de la République, permettra ainsi d’inscrire au niveau constitutionnel le principe fondamental de développement durable, qui devra être satisfait par l’ensemble des normes, et appellera une meilleure conciliation des activités de production agricole et de la préservation de l’environnement.
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La mission d’information, dont la présidence a été confiée à M. Antoine Herth et le rapport à Mme Marcelle Ramonet, a résolument placé ses travaux dans le prolongement de ce principe, qui devra désormais guider l’action des pouvoirs publics, le développement durable devant non plus constituer un objectif mais un cadre général s’imposant à la réflexion publique.
Cette nouvelle exigence plonge aujourd’hui nombre d’agriculteurs dans le désarroi : alors qu’ils s’engagent toujours davantage dans des démarches respectueuses de l’environnement, ils doivent faire face à une véritable crise de confiance entre leur profession et le reste du corps social, qui fait état de ses craintes suscitées par l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), la présence de dioxine dans certaines volailles, ou encore la prolifération d’algues vertes sur les côtes voire les rivières du Grand Ouest.
Les agriculteurs, qui refusent d’être injustement « montrés du doigt », ressentent aujourd’hui avec un malaise croissant les contradictions engendrées par les aspirations successives de la société.
Ainsi, la période de reconstruction et de prospérité économique des « Trente glorieuses » a imposé à l’agriculture une mutation dont les effets se prolongent encore aujourd’hui. La priorité a alors été accordée à la modernisation de l’appareil productif et à la recherche d’une meilleure compétitivité, jugées indispensables pour assurer l’autosuffisance alimentaire et l’essor économique de la France. Cette transformation radicale, accompagnée par la mise en place, à partir de 1957, de soutiens financiers à la production dans le cadre de la politique agricole commune, a conduit à une indéniable réussite commerciale, puisque la France est depuis 25 ans le second exportateur mondial et le premier exportateur européen de produits agricoles. Toutefois, la concentration de l’activité sur les exploitations les plus rentables a conduit à diminuer de moitié la population agricole tous les vingt ans et a accru le caractère intensif de la production, parfois au détriment de l’environnement.
Depuis la fin des années 1970 au contraire, de nouvelles préoccupations sont apparues dans la société, conduisant à relativiser l’importance de l’objectif de production pour l’agriculture. Si la modernisation et la concentration des exploitations se sont poursuivies, l’opinion publique a progressivement pris conscience du rôle essentiel des agriculteurs en matière d’aménagement du territoire – il faut occuper l’espace rural pour éviter sa désertification et le développement anarchique de la friche, ce qui suppose de maintenir une présence humaine – mais aussi d’environnement et de santé. Les consommateurs sont plus attentifs qu’auparavant à la qualité des produits agricoles qu’ils consomment et veulent être « rassurés » sur les atteintes écologiques ou les risques sanitaires qui pourraient s’y rattacher. En matière environnementale, les craintes du grand public se focalisent aujourd’hui sur la présence de nitrates dans l’eau, provenant des effluents d’élevages et de la fertilisation minérale des cultures (l’agriculture est responsable de 55 % des rejets d’azote dans le milieu naturel), tandis qu’apparaissent des interrogations sur l’impact écologique des produits phytosanitaires. En revanche, les contributions positives de l’agriculture à l’environnement restent largement méconnues du
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citoyen, qui comprend d’autant moins l’importance des soutiens financiers accordés aux exploitants.
La plus grande sensibilité de la population française aux enjeux environnementaux ne concerne évidemment pas la seule agriculture : les rejets polluants provenant de l’industrie et des transports sont également incriminés, dans un contexte assombri par les premiers signes de changement climatique. Toutefois, les discussions relatives au volet agricole de la protection de l’environnement revêtent souvent une forme passionnelle. Cette tension s’explique d’abord par l’inquiétude croissante des agriculteurs modestes quant à l’avenir de leurs activités (la part de l’agriculture dans le produit intérieur brut français est passée de 3,9 % en 1980 à 2,3 % en 2000), soumises à une concurrence internationale et à des contraintes réglementaires toujours plus lourdes. Elle tire aussi ses origines de l’importance de l’agriculture, activité vitale au sens propre, dans l’imaginaire collectif d’une nation où presque chacun peut revendiquer des racines paysannes plus ou moins lointaines et qui a connu à l’époque contemporaine des périodes de pénurie alimentaire encore présentes dans les mémoires.
La mission d’information mise en place par la Commission des affaires économiques a cherché à dépasser les clivages existants et à éclaircir les termes du débat, pour dégager de premières pistes d’action dans une démarche consensuelle et équilibrée.
Ses travaux se situent dans un contexte particulier, marqué par le débat national sur l’eau, le futur examen du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, le projet de Charte de l’environnement, ou encore l’élaboration de la stratégie nationale de développement durable. La mission s’est donc efforcée de « faire œuvre utile » en anticipant sur l’examen de ces textes, qui devront être enrichis par le Parlement, en interpellant le Gouvernement sur les sujets les plus sensibles, et en s’attachant à dégager des propositions d’action pragmatiques et facilement applicables.
Pour ce faire, elle a recueilli l’avis des principales organisations concernées, en auditionnant entre les mois de février et juillet 2003 près de 90 personnes, qu’il s’agisse des syndicats et fédérations sectorielles agricoles, des associations chargées de la défense de l’environnement, des organismes de recherche ou administrations concernées. Le périmètre des investigations de la mission étant très large, le souci de la clarté et de la cohérence a conduit ses membres à exclure du champ de leurs travaux certains sujets complexes, tels que le recours aux organismes génétiquement modifiés (OGM), qui mériteraient une étude à part entière.
Le présent rapport vise donc en premier lieu à dresser un bilan objectif de l’impact des activités agricoles sur l’environnement, qui ne peut être réduit aux seules pollutions diffuses.
L’ensemble des milieux naturels (sol, eau, air) pouvant être affectés par des pollutions d’origine agricole est abordé, même si l’expérience disponible en matière de pollution atmosphérique en zone rurale est encore embryonnaire. Sans entrer dans
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le détail scientifique des mécanismes physicochimiques caractéristiques des pollutions, ni s’étendre sur des considérations trop techniques en matière de biodiversité, le présent rapport espère éclairer la représentation nationale sur la forme prise par certaines atteintes à l’environnement, ou au contraire par les contributions écologiques positives de certaines pratiques agricoles.
Il a pour deuxième objectif d’établir un recensement critique des instruments mis en place pour concilier agriculture et préservation de l’environnement, caractérisé par l’importance, sur le plan normatif, de l’échelon communautaire, mais aussi par la multiplication des engagements volontaires de la part de la profession agricole.
La mission a constaté que les instruments à la disposition de la puissance publique pour encourager les pratiques agricoles écologiquement responsables et lutter contre celles qui provoquent des pollutions restent à ce jour complexes et parfois inéquitables, tandis que les initiatives collectives ou individuelles sont insuffisamment valorisées.
A partir de ces constats, la mission d’information a émis des propositions, en tâchant de faire preuve d’ambition et de réalisme, la difficulté consistant à réformer ou compléter les dispositifs actuels sans mettre en péril l’équilibre économique de la filière agricole.
A cet effet, les voies suivantes ont été privilégiées : clarifier l’environnement juridique des agriculteurs, adapter les soutiens financiers à la diversité économique des exploitations pour ce qui concerne les pollutions azotées dues aux effluents d’élevages, inciter à une gestion maîtrisée des intrants et notamment des produits phytosanitaires, promouvoir l’engagement collectif des agriculteurs et les démarches dépassant le cadre de l’agriculture « conventionnelle », et enfin améliorer la diffusion des informations et le conseil.
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