Rapport de synthèse 2008 sur la mise en oeuvre du programme Administration territoriale
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01 avril 2008
Licence :
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Par lettre circulaire en date du 23 mars 2006, le directeur de cabinet du ministre d'Etat a précisé aux préfets le rôle de l'inspection générale de l'administration dans l'évaluation de la mise en oeuvre du programme administration territoriale (PAT), consistant, chaque année, à réaliser un audit dans une dizaine de préfectures ayant fait l'objet d'un entretien de gestion deux ans auparavant. La mission permanente de l'IGA, constituée à cet effet, s'est rendue en 2007 dans cinq préfectures auxquelles s'est ajouté le Rhône en février 2008 et a procédé à l'évaluation de leur démarche de performance sur la base d'un guide méthodologique largement diffusé. Chaque audit a fait l'objet d?un rapport, adressé en contradictoire à chacun des préfets. Cette même mission a par ailleurs été mobilisée pour procéder mi-2007 à une évaluation de l'expérimentation des BOP régionaux en régions Limousin et Pays-de-la-Loire ce qui lui a permis d'avoir une vision plus globale du pilotage des moyens dans ces deux régions. Le présent rapport de synthèse fait suite au rapport de synthèse 2007 sur la mise en oeuvre du programme « Administration territoriale » et tire le bilan de ces audits complétés par les entretiens qu'a eus la mission avec le responsable du programme et les directions de l'administration centrale du ministère, toutes concernées par au moins une action du programme.
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Collectivité territoriale
Projet
Contrôle
Protection civile
Securite
Sécurité routière (organisme français)
Identité nationale
Préfecture
Contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et de certains établissements publics français
Collectivité locale
Droit
Institutions
Administration
Droit et juridique
N° 08-025-01 RAPPORT DE SYNTHESE2008 SUR LA MISE EN UVRE DU PROGRAMME «ADMINISTRATION TERRITORIALE» AVRIL2008
MINISTERE DE L’INTERIEUR, DE L’OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ----- INSPECTION GENERALE DE L’ADMINISTRATION ----- N° 08-025-1 RAPPORT DE SYNTHESE2008 SUR LA MISE EN UVRE DU PROGRAMME «ADMINISTRATION TERRITORIALE» Etabli par : Pierre DUFFE, Inspecteur général, Marianne BONDAZ, Pierre BOURGEOIS, Hélène de COUSTIN, Sylvie ESCANDE-VILBOIS, Paul-Emmanuel GRIMONPREZ, Inspecteurs. AVRIL2008
SYNTHESE Lors de son rapport 2007, l’IGA avait constaté que lepilotage national était davantage centré sur les moyens que sur les résultats des préfectures et que les directions « métier » étaient insuffisamment impliquées dans le pilotage de la performance. Ce dernier constat demeure et est particulièrement problématique s’agissant de la sécurité civile et de l’encadrement méthodologique de la délivrance des titres. La mission propose d’identifier dans chaque direction « métiers », un cadre chargé du suivi de la mise en œuvre du programme. Le pilotage par les objectifs se perfectionne avec une clarification des indicateurs nationaux et la mise en place d’un système de cotation des préfectures rendant compte de leur résultat par rapport à leur valeur cible locale et à la valeur cible nationale. Mais la recherche d’indicateurs pertinents n’a pas abouti pour l’action 4 et les résultats ne donnent toujours pas lieu à des réactions du responsable de programme, malgré la mise en évidence d’importantes disparités de performance entre les préfectures. La politique d’affectation des moyens a été marquée en 2007 par des tensions croissantes qui diminuent les marges de manœuvre des préfectures sur la gestion de leurs moyens. Dans ce cadre, la régionalisation doit être une opportunité pour mettre en place un dialogue de gestion entre le responsable de programme et les responsables de BOP (Budgets Opérationnel de Programme RBOP) quidevra s’articuler avec le dialogue de gestion entre le RBOP et les préfets de départements, responsables d’unité opérationnelle. Afin de faciliter les mutualisations et ajustements nécessaires au sein de chaque BOP, l’IGA propose que l’enveloppe du titre 2 soit régionalisée. Malgré les avancées enregistrées,les grands projets structurantsn’ont pas encore eu d’impact sur la performance du programme et les missions des services. Si le projet de réforme du Système d’Immatriculation des Véhicules (SIV) est désormais programmé et ses conséquences anticipées, le projet relatif à la « protection de l’identité » est toujours en cours de définition et son impact est encore difficile à évaluer. La réalisation des progrès attendus du projet ACTES se heurte quant à elle au rythme encore modeste de son déploiement. Concernant ces projets, l’IGA appelle notamment l’attention sur les points suivants : la nécessité de mieux cerner les fonctions de contrôle des agents des préfectures dans le cadre du SIV, mais également des 2000 points d’accueil en mairie pour le projet « protection de l’identité » ; l’urgence du projet GREGOIRE pour développer la performance des services des étrangers de préfecture ; le renforcement nécessaire de l’action des acteurs centraux et locaux pour accélérer le déploiement d’ACTES, dont les fonctionnalités doivent être adaptées à la réforme envisagée de l’organisation du contrôle de légalité.
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L’amplification envisagée de ces projets structurants, dans le cadre notamment de la RGPP, devrait avoir un impact fort sur les préfectures à compter de 2010. L’accent devra notamment être mis sur la formalisation d’une nouvelle directive nationale d’orientation et sur l’accompagnement de la réforme concernant les ressources humaines. Pour ce qui concernele pilotage local, le rapport de synthèse 2007 soulignait que les préfectures disposaient d’une certaine avance dans la démarche de performance mais qu’il restait à mieux formaliser cette démarche afin de dépasser la seule prise en considération des résultats des indicateurs. Les audits 2007, sur un échantillon de préfectures toutefois faible, ne font état que de progrès ponctuels et isolés. Si des avancées sont constatées, notamment dans le suivi de la performance en matière de délivrance des titres, les chantiers de la fiabilisation des résultats et celui de l’intégration réelle du contrôle de gestion dans la stratégie de direction restent encore à poursuivre. Dans ce cadre, la mission se prononce pour une réactivation des comités de pilotage associant les sous-préfets. Pour ce qui concerne coordinationl’action 1 « de la sécurité des personnes et des biens », le pilotage reste très actif en matière desécurité publique et de sécurité routièreoublier l’activité de reconduite à la frontière., sans Le pilotage en matière desécurité civile plus délicat. Les résultats portant sur est les exercices de sécurité civile restent à conforter, voire à préciser en liaison avec la Direction de la Défense et de la Sécurité Civile (DDSC) et les préfectures de zone. La mission propose qu’une réflexion soit d’ailleurs engagée pour amender et préciser les objectifs en la matière, afin que les valeurs cibles des indicateurs choisis soient plus conformes aux possibilités des services et que les résultats soient plus fiables. Concernant les établissements recevant du public, les objectifs sont globalement tenus mais une clarification est nécessaire s’agissant du système d’information et de suivi des commissions de visite que ne contrôlent pas les préfectures. Enfin, le pilotage interministériel du volet sécurité civile est variable et nécessitera un véritable investissement des préfets dans le cadre de la réorganisation des services déconcentrés de l’Etat. La logique de performance est globalement bien intégrée pour ce qui concerne l’action 2 « garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance des titres », sauf aux étrangers, où la mesure de la performance n’existe souvent pas. L’accueil téléphonique reste toutefois largement déficient, de même que la lutte contre la fraude documentaire qui nécessite un pilotage opérationnel renforcé, non seulement de la DLPAJ, mais également du ministère de l’immigration, de l’identité nationale et du co-développement. Les procédures de certification progressent grâce à un investissement important de l’encadrement et des services qu’il convient de saluer. Mais la multitude des référentiels (charte Marianne, certification ISO et Qualipref), ainsi que leur application à des activités différentes selon les préfectures rend délicate l’évaluation de cette évolution. La mission recommande que la méthodologie de certification soit unifiée et mieux encadrée par le niveau central.
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Pour ce qui concernel’action 3 « contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales », la démarche de performance a progressé par la généralisation de la définition de priorités de contrôle. Toutefois, les stratégies de contrôle gagneraient à être déclinées de manière plus opérationnelle. Par ailleurs, l’appropriation de la démarche de performance par les agents se heurte à des indicateurs encore nombreux, inégalement fiables et pertinents, même si la mission a pu constater à Lyon que, lorsque l’encadrement percevait l’utilité de la mesure de l’activité, un pilotage par les objectifs était possible et pertinent. La coordination avec les services déconcentrés reste toujours insuffisamment formalisée et la mobilisation locale pour la montée en puissance d’ACTES est à renforcer. La mission recommande que la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) se réinvestisse dans l’activité d’animation des préfectures en matière de contrôle de légalité, notamment pour cerner de façon plus précise l’activité de conseil aux collectivités. Ce pilotage est d’autant plus nécessaire qu’il convient d’assurer dans de bonnes conditions le regroupement en préfecture du contrôle de légalité. Dans le cadre de territorial des politiques pilotagel’action 4 « gouvernementales », l’absence d’indicateurs pertinents rend difficile toute évaluation, malgré l’importance de cette fonction préfectorale. Les audits se sont efforcés d’apprécier la cohérence des outils et la lisibilité des organisations mis en place en matière de pilotage des politiques territoriales. Il en ressort que la nécessaire mise en cohérence des Plans d’Action Stratégique de l’Etat (PASE), des pôles et des BOP progresse et que les systèmes d’information et de suivi communs aux services de l’Etat ont été réactivés. Les instances de pilotage interministériel se structurent mais l’articulation entre les niveaux régional et départemental reste encore à améliorer, même si elle a progressé pour ce qui concerne le pilotage des BOP à enjeux. Le chantier des mutualisations entre services est quant à lui au point mort. La mission suggère plusieurs orientations pour progresser dans le pilotage des politiques gouvernementales :
• préparer une nouvelle génération de PASE, articulant les niveaux régional et départemental, centré sur la stratégie nationale « développement durable » et prenant en compte les priorités budgétaires pluriannuelles 2009-2011 des BOP ;
• doter l’action 4 d’indicateurs liés à la mise en œuvre d’actions répondant à la stratégie de « développement durable » ;
• outil de suivi des BOP à l’ensemble des servicesgénéraliser OEDIPE comme déconcentrés et structurer au niveau régional le contrôle de gestion interministériel. En matière degestion des ressources humaines, la mobilité demeure une obligation difficile à mettre en œuvre. La formation ne répond toujours pas à une stratégie affichée liée à une véritable Gestion Prévisionnelle des Emplois, des Effectifs et des Compétences (GPEEC), celle-ci étant, il est vrai, délicate dans le climat d’incertitude actuelle. La stratégie des services de ressources humaines est largement focalisée sur l’optimisation du plafond d’emploi, très tributaire de la situation concrète des préfectures. Il ne peut être fait l’économie d’une réelle GPEEC dans le cadre des réformes projetées et il importe dans cette perspective de renforcer qualitativement les services des ressources humaines.
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