Rapport d'information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale et de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur l'application de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009
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01 juillet 2012
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
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Français
Plus de deux ans après l'entrée en vigueur de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, la commission des lois et la commission sénatoriale pour l'application des lois proposent une première évaluation de sa mise en oeuvre. Compte tenu des difficultés d'application observées, les co-rapporteurs présentent plusieurs propositions afin de « redonner toute leur portée aux deux principes fondateurs de la loi pénitentiaire : d'abord, la peine d'emprisonnement ferme reste un ultime recours en matière correctionnelle ; ensuite l'exécution de la peine doit être orientée vers la réinsertion de la personne détenue ».
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N° 629
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 juillet 2012
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) et de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois (2) sur l’applicationde la loi pénitentiaire n° 2009-1436du24 novembre 2009,
Par M. Jean-René LECERF et Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de :M. Jean-Pierre Sueur, président ;M. Nicolas Alfonsi, Mme Éliane Assassi, Esther Benbassa, MM. Yves Détraigne, Patrice Gélard, Mme Sophie Joissains, MM. Jean-Pierre Michel, François Pillet, M. Bernard Saugey, Mme Catherine Tasca,vice-présidents ;Nicole Bonnefoy, Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Virginie Klès, secrétaires ;Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Nicole Borvo Cohen-Seat, Corinne Bouchoux, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Jacqueline Gourault, Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Catherine Troendle, René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto (2) Cette commission est composée de: M. David Assouline,président Nicole Bas, Mmes Philippe; M. Borvo Cohen-Seat, Claire-Lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette Dini, M. Ambroise Dupont, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Gaëtan Gorce et Louis Nègre,vice-Présidents; Mme Corinne Bouchoux, MM. Luc Carvounas et Yann Gaillard,secrétaires Desplan, Yves Philippe; MM. Félix Darniche, Robert del Picchia, Mme Catherine Deroche, MM. Detraigne, Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Lenoir, Jacques-Bernard Magner, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Mme Isabelle Pasquet, MM. Jean-Claude Peyronnet, Gérard Roche, Yves Rome, Mme Laurence Rossignol, MM. François Trucy et René Vandierendonck.
S
O
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M M A I R E
Pages
SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS DES CO-RAPPORTEURS.................................. 5
INTRODUCTION : GENÈSE ET PRINCIPES DE LA LOI PÉNITENTIAIRE..................... 9
I. L’ORGANISATION DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE......................................... 12
A. LE DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE ET DE L’ÉVALUATION ...................................... 12 1. La mise en place progressive des conseils d’évaluation (art. 5)............................................ 12 2. La place déterminante du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (art. 4)......... 13 3. Les délégués du Défenseur des droits : certaines incertitudes liées à une période de transition (art. 6)................................................................................................................. 14 4. L’évaluation indépendante de données statistiques : le chaînon manquant (art. 7)................ 15
B. L’IMPLICATION LIMITÉE DES COLLECTIVITÉS LOCALES............................................ 15 1. Une visibilité réduite au sein des instances d’évaluation...................................................... 16 2. Une participation embryonnaire à la formation professionnelle (art. 8)................................ 17
C. LES PERSONNELS PÉNITENTIAIRES : UNE INSATISFACTION PERSISTANTE ............. 18 1. L’élaboration d’un code de déontologie et la prestation de serment (art. 11)........................ 19 2. L’encadrement réglementaire utile du recours à la force (art. 12)........................................ 20 3. L’obligation de formation souvent contrainte par l’insuffisance des effectifs (art. 15)........... 20 4. Le rôle d’appoint de la réserve civile pénitentiaire (art. 17 à 21)......................................... 21
II. LES DROITS DES PERSONNES DÉTENUES.................................................................... 22
A. UNE INTERPRÉTATION EXCESSIVEMENT RESTRICTIVE DE CERTAINS DROITS ......................................................................................................................... ........ 22 1. L’information des personnes détenues sur leurs droits : de réels progrès............................. 22 2. Le respect de la liberté de conscience et l’exercice du droit de culte : des réponses inadaptées aux besoins de la population pénale................................................................... 24 3. L’ tilisation encore marginale du droit de domiciliation (art. 30)........................................ 25 u 4. L’interprétation restrictive du droit à l’image (art. 49)........................................................ 26 5. L’accès aux publications effectivement assuré malgré certaines exceptions (art. 43)............ 26
B. DROITS ET OBLIGATIONS À CARACTÈRE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL : UN BILAN DÉCEVANT .............................................................................................................. 27 1. L’obligation d’activité : une application très partielle.......................................................... 27 2. L’acte d’engagement : une concrétisation attendue (art. 33)................................................ 31 3. La consultation des personnes détenues sur les activités qui leur sont proposées : un processus balbutiant (art. 30).............................................................................................. 32 4. L’aide en nature ou en numéraire : une dépense très limitée (art. 31)................................... 32 5. La rémunération du travail : des difficultés pratiques de mise en œuvre............................... 33
C. VIE FAMILIALE ET RELATIONS AVEC L’EXTÉRIEUR : LES PREMIERS EFFETS POSITIFS DE LA LOI FRAGILISÉS PAR LES CHOIX D’IMPLANTATION DES NOUVEAUX ÉTABLISSEMENTS ................................................................................ 35 1. L’augmentation du nombre de permis de visite (art. 35)....................................................... 35 2. Une mobilisation de moyens autour de l’ extension des unités de vie familiale et des parloirs familiaux (art. 36).................................................................................................. 36 3. L’accompagnement social des mères détenues (art. 38)........................................................ 37 4. Un meilleur accès au téléphone (art. 39).............................................................................. 37 5. Une liberté de correspondance difficilement évaluable (art. 40)........................................... 38
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D. LA SÉCURITÉ DES PERSONNES ENCORE MAL ASSURÉE EN PARTICULIER DANS DES ÉTABLISSEMENTS SURDIMMENSIONNÉS ................................................... 38 1. La nécessité de conforter la confidentialité des documents personnels (art 42)..................... 39 2. L’absence, à ce jour, de mise en cause de la responsabilité sans faute de l’Etat................... 39 3. L’accompagnement des proches en cas de suicide : les apports des mesures d’application....................................................................................................................... 40
E. LA SANTÉ : UN VOLET À COMPLÉTER ............................................................................. 41 1. L’inégal accès aux soins d’urgence (art. 46)........................................................................ 42 2. La mise en œuvre difficile en pratique de la possibilité pour une personne se trouvant en situation de handicap de désigner un aidant de son choix (art. 50).................................. 42
III. LES CONDITIONS DE DÉTENTION............................................................................... 43
A. LA SURVEILLANCE : UN NOUVEL ÉQUILIBRE DIFFICILE À INSTAURER ................... 43 1. Les fouilles : une mise en œuvre très problématique............................................................. 43 2. L’installation de caméras de surveillance (art. 58)............................................................... 46 3. La discipline : l’enjeu décisif du recrutement des assesseurs extérieurs (art. 91).................. 47
B. LES RÉGIMES DE DÉTENTION : L’ÉCART ENTRE LES PRINCIPES ET LES RÉALITÉS....................................................................................................................... ...... 50 1. Les règlements intérieurs types : un décret en conseil d’Etat très attendu (art. 86)............... 50 2. L’encellulement individuel................................................................................................... 51 3. La différenciation des régimes de détentio n : le soupçon persistant de l’arbitraire (art. 89)............................................................................................................................... 53
IV. LES AMÉNAGEMENTS DE PEINE.................................................................................. 55
A. L’IMPACT ENCORE MESURÉ DE L’ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS D’OCTROI DE CERTAINS AMÉNAGEMENTS DE PEINE OU DE LEUR MISE EN ŒUVRE .......................................................................................................................... ....... 55 1. Le relèvement à deux ans du quantum de la peine d’emprisonnement aménageable ab initio 55............................................................................................................................... .... 2. Le travail d’intérêt général.................................................................................................. 56 3. L’assignation à résidence avec surveillance électronique..................................................... 57 4. Le redéploiement de certaines compétences en matière d’aménagements de peine (art. 75 de la loi pénitentiaire ; art. 712-8 du code de procédure pénale)............................. 57 5. L’indispensable assouplissement des me sures d’aménagement pour les personnes détenues âgées ou malades.................................................................................................. 58
B. UN RECOURS TRÈS PRUDENT AUX PROCÉDURES SIMPLIFIÉES D’AMÉNAGEMENT DE PEINE............................................................................................ 59 1. La procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP) (art. 723-20 du code de procédure pénale)............................................................................................................... 60 2. La surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) (art. 723-28 du code de procédure pénale)............................................................................................................... 61
CONCLUSION.......................................................................................................................... 65
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................... 67
ANNEXE I - Liste des personnes entendues et des déplacements effectués par vos co-rapporteurs............................................................................................................................... . 87
ANNEXE II - Tableau des décrets d’application pris ou en attente de publication................ 91
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SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS DES CO-RAPPORTEURS
L’application de la loi Vos co-rapporteurs souhaitent en premier lieu l’adoption des deux décrets d’application encore attendus: le premier sur la mise en place d’une évaluation indépendante des taux de ré cidive par établissement pour peine (recommandation n° 1), le second sur les règlements intérieurs types par catégorie d’établissement pénitentiaire (recommandation n° 15). Ils demandent également lerespect effectif des dispositions législatives sur la rémunération au taux horaire du travail en détention, le droit à l’image des personnes détenues, la possibilité de reme ttre les documents personnels au greffe de l’établissement, les fouilles, la présence de l’assesseur extérieur en commission de discipline. Ils estiment que les difficultés soulevées par la mise en œuvre de la loi peuvent être levées : - s’agissant du taux de rémunération horaire par la mise en place d’un revenu minimum carcéral aux personnes détenues les plus vulnérables destiné (recommandations n°s 8 et 9); s agissant des fouilles parl’installation de portiques à ondes -’ millimétriques la etmobilisation des moyens nécessaires pour lutter contre les projections d’objets illicites à l’intérieur des établissements pénitentiaires (recommandations n°s 11 et 12) ; - s’agissant du placement en quartier disciplinaire par la reconnaissance d’une présomption d’urgence ouvrant droit à unrecours en référé (recommandation n° 14). Vos co-rapporteurs préconisent également l’adaptation du code électoral afin de permettre l’de bureau de vote dans les établissementsinstallation pénitentiaires(recommandation n° 3). Extension de certaines garanties Vos co-rapporteurs estiment que certain es des garanties prévues par la loi pénitentiaire pour les personnes détenues pourraient être renforcées : - en déterminant le cadre d’uneexpression collective des personnes détenues(recommandation n° 7) ; - en conférant unevoix délibérative aux assesseurs dans le cadre de la procédure disciplinaire (recommandation n° 13). Vos co-rapporteurs suggèrent ég alement que, dans le cadre du renforcement des liens familiaux, lesfrais de transport supportés par les familles pour visiter une personne détenue dans une prison éloignée soient remboursés sur une base forfaitaire et sous condition de ressources.
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L’emploi et la formation Vos co-rapporteurs considèrent que ledroit de préférencedans le cadre des marchés publics doit être étendu auxentreprises concessionnaires des établissements pénitentiaires sous la forme d’une modification par voie réglementaire du code des marchés publics (recommandation n° 5). Ils souhaitent également l’adoption des mesures nécessaires à l’implantation au sein des établissements pénitentiaires des structures d’insertion par l’activité économique(recommandation n° 1). Par ailleurs,le cadre d’intervention des régions pour la formation professionnelle des personnes détenues devrait être élargi aux établissements pénitentiaires en gestion privée. Les marchés négociés avec les partenaires privés de l’administration pénitentiaires doivent être adaptés en conséquence (recommandation n° 2). D’une manière plus générale, selon vo s co-rapporteurs il reste possible dedévelopper encore le travail en milieu pénitentiaire sous une forme diversifiée(recommandation n° 4). Les aménagements de peine Vos co-rapporteurs suggèrent de complé ter le code de procédure pénale sur deux points : - préciser que la libération conditionnelle peut s’appliquer à toutes les personnes âgées de plus de 70 ans y compris celles qui relèvent d’une période de sûreté(recommandation n° 16) ; - prévoir undispositif de suspension de détention provisoire pour motif médical grave(recommandation n° 17). Pour vos co-rapporteurs, il est pa r ailleurs indispensable d’une part, d’assortir le placement sous surveillance électronique (PSE) d’unsuivi socio-éducatif (recommandation n° 18), d’autre part dedévelopper et diversifier les aménagements de peine sous la forme de lasemi-liberté, duplacement à l’extérieuret de lalibération conditionnelle(recommandation n° 19). *
* * Vos co-rapporteurs estiment que la priorité doit porter non sur l’extension du parc pénitent iaire mais sur le développement des aménagements de peine. Des marges de manœuvre peuvent ainsi être dégagées: - d’une part, à laréalisation de l’objectif de recrutement initial du nombre de conseillers d’insertion et de probation prévu initialement par l’étude d’impact accompagnant la loi pénitentiaire. La progression des effectifs des services pénitentiaires d’insertion et de probation est en effet une condition indispensable du développement souhaitable des aménagements de peine (recommandation n° 20) ;
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- d’autre part, à la rénovation et à l’augmentation du nombre des cellules individuelles afin de répondre aux objectifs de la loi pénitentiaire sans accroître les capacités de détention globales. Par ailleurs, vos co-rapporteurs considèrent que la politique pénitentiaire devrait s’attacher à développer deux axes d’action : mieuxintégrer les services d’action sociale dans les prisons;favoriser les liens familiaux. Ils jugent en outre que le volet « santé » de la loi pénitentiaire doit être complété par la prise en compte de lamaladie mentale en prison. Ils rappellent que la proposition de loi dé jà adoptée par le Sénat le 25 janvier 2011 peut servir de point de départ à la réfo rme attendue dans ce domaine (recommandation n° 10). Enfin, vos co-rapporteurs estiment qu’une politique ambitieuse en matière pénitentiaire ne doi t pas reposer seulement sur les services du ministère de la justice mais appelle le concours et la mobilisation des autres services publics, des collectivités locales, des entr eprises ainsi que des acteurs de la société civile.
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INTRODUCTION : GENÈSE ET PRINCIPES DE LA LOI PÉNITENTIAIRE
Mesdames, Messieurs, Entrée en vigueur le 24 novembre 2009, la loi n°2009-1436 pénitentiaire a entendu marquer un profond renouveau neuf ans après que les commissions d’enquête du Sénat et de l’Assemblée nationale eurent dressé un état des lieux très critique des prisons françaises1. Elle s’imposait aussi au regard du socle de références communes définies en 2006 par les règles pénitentiaires européennes. Le Parlement et le Sénat en tout premier lieu ont largement contribué, dans un esprit consensuel, à donner à ce texte une ambition dont il était initialement dépourvu. Afin de marquer l’intérêt particulier qu’elles attachent à la mise en œuvre de cette loi, la commission des lois et la commission sénatoriale pour l’application des lois ont décidé de mener conjointement une première évaluation de son application. Elles ont confié respectivement à M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat la responsabilité de cette mission commune. Au terme de nombreux entretiens et de plusieurs déplacements (voir annexe 1) vos co-rapporteurs ont souhaité non seulement établir un bilan de l’application de la loi mais aussi prés enter plusieurs propositions pour donner un nouvel élan aux objectifs poursuivis par le législateur. Les résistances rencontrées lors des débats parlementaires par les propositions les plus ambitieuses comme l’absence de programmation des moyens financiers nécessaires pouvaie nt laisser augurer des difficultés d’application du texte. De fait, si la loi a fixé pour la première fois uncap clair matière en pénitentiairesa mise en œuvre se heurte encore à de nombreux obstacles. Les interlocuteurs de vos co-rapport eurs se sont, dans leur majorité, accordés pour reconnaître que la loi a déterminé un cadre de référence, jusqu’alors évanescent, pour les acteurs de la chaîne pénale axé autour de l’objectif de réinsertion -à travers lareconnaissance de la dignité la et
1 une humiliation pour la République, commission d’enquête sur les conditions de Prisons : détention dans les établissements pénitentiaires en France : MM. Jean-Jacques Hyest, président, et Guy-Pierre Cabanel, rapporteur : rapport du Sénat n° 449 tome 1, tome 2 : annexes (1999-2000) ; La France face à ses prisons, commission d’enquête sur les prisons françaises ; MM. Louis Mermaz, président, et Jacques Floch, rapporteur : rapport de l’Assemblée nationale, n° 2521, onzième législature ; Amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, commission présidée par M. Guy Canivet, mars 2000, Documentation française.
