De la gestion préventive des risques environnementaux : la sécurité des plateformes pétrolières en mer
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2012
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LES AVIS LES AVIS DU CONSEIL DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL Dans la production mondiale d’hydrocarbures, la part de l’ofshore ne cesse de progresser. La France dispose d’un potentiel pétrolier à développer grâce à ses onze millions de kilomètres carrés d’espaces maritimes répartis sur toutes les mers du globe. Elle a aussi à l’égard de leurs richesses environnementales une responsabilité de premier plan. Le CESE, qui s’est déjà impliqué De la gestion par le passé dans le débat sur la prévention et la gestion des accidents majeurs, s’est saisi de la préventive des risques problématique des risques encourus du fait de l’activité ofshore. environnementaux : L’avis analyse comment s’efectue la prise en compte des risques environnementaux par les la sécurité des plateformes diférents acteurs et propose des perspectives d’évolution pour assurer une meilleure sécurisation pétrolières en merde ces activités, grâce à des évolutions de la réglementation, à une meilleure organisation des activités de régulation et de contrôle, et à une meilleure application du principe de participation du public. Jacques Beall Alain Feretti Mars 2012 CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 9, place d’Iéna 75775 Paris Cedex 16 Tél. : 01 44 43 60 00 www.lecese.
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LESAVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL
De la gestion préventive des risques environnementaux : la sécurité des plateformes pétrolières en mer
Jacques Beall Alain Feretti
Mars 2012
Les éditions des JOURNAUX OFFICIELS
2012-08 NOR : CESL1100008X Mardi 20 mars 2012
DE LA GESTION PRÉVENTIVE DES RISQUES ENVIRONNEMENTAUX : LA SÉCURITÉ DES PLATEFORMES PÉTROLIÈRES EN MER
Avis du Conseil conomique, social et environnemental
prsent par MM. Jacques Beall et Alain Feretti, rapporteurs
au nom de la section de l'environnement
Question dont le Conseil conomique, social et environnemental a t saisi par dcision de son bureau en date du 22 mars 2011 en application de l’article 3 de l’ordonnance no 58-1360 du 29 dcembre 1958 modifie portant loi organique relative au Conseil conomique, social et environnemental. Le bureau a confi à la section de l'environnement la prparation d’un avis sur De la gestion préventive des risques environnementaux : la sécurité des plateformes pétrolières en mer. La section de l’environnement, prside par Mme Anne-Marie Ducroux, a dsign MM. Jacques Beall et Alain Feretti comme rapporteurs.
Sommaire
■ Synthèse de l’avis 5 __________________________
_______________________________________ ■ Avis 8 Introduction8 ▼oC atsn t9 ▶ Un contexte général marqué par l’augmentation de la part de l’offshore dans la production mondiale9 Un basculement progressif de l’onshore à l’offshore10 Les espaces maritimes de la France : un potentiel économique, une exigence environnementale11 Des scénarios énergétiques mouvants sur horizon de péril climatique11 ▶ De plus en plus loin en mer, de plus en plus profond : une activité à risques pour les personnels et pour l’environnement12 Le développement inexorable de la production offshore13 La sécurité à l’épreuve des nouvelles technologies13 Accroissement des performances et accroissement des risques15 ▶ Un cadre juridique complexe, incomplet et ambigu16 Le droit international de la mer : un grand texte et des conventions régionales16 Un droit européen en cours de restructuration17 Une organisation juridique française complexe dépendant d’un code en cours de refonte18 Une organisation de la lutte contre les pollutions élaborée au fil du temps et des accidents majeurs19
2 – AviS Du CONSEiL éCONOMiQuE , SOCiAL E t ENviRONNEMENtAL
▼s ontisiporo P22 ▶ Une nécessaire refonte du cadre général de l’action23 Rénover l’environnement normatif23 Ê Faire voluer la rglementation23 Ê Assurer rgulation et contrôle25 Ê Se doter des moyens ncessaires27 Créer les conditions d’un pilotage plus démocratique et plus éclairé28 Ê Le principe de participation, facteur d’intgration de la socit civile28 Ê La recherche : outil de connaissances au service de la dcision30 ▶ Le cycle de vie des plateformes31 Maitriser les enjeux de l’exploration préalable31 Ê Procdure de dlivrance des titres et des autorisations de travaux dans le cadre de l’offshore31 Ê Garantir contrôle et transparence dans les phases de recherche et d’exploration Mieux identifier les enjeux et la spécificité du passage à l’exploitation35 Ê S’efforcer d’assurer une prvention et une scurit maximales36 Ê Des responsabilits à identifier et assumer37 Anticiper et gérer les crises en cas d’accident majeur43 Ê Anticiper les accidents et leurs consquences43 Ê Gestion des crises45 L’inadaptation des règles internationales48 Ê Gouvernance internationale48 Ê évaluation des dommages, assurance et indemnisation50
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■ Déclaration des groupes ___________________54
___________________________________ ■ Scrutin 67
Annexes
69
Annexe n° 1 : chiffres-clés du pétrole (au 1erjuillet 2011)69 Annexe n° 2 : évolution des productions offshore70 Annexe n° 3 : zones maritimes du droit international de la mer71 Annexe n° 4 : demandes d’extension des limites du plateau continental déposées par la France73 Annexe n° 5 : les titres miniers d’hydrocarbures en mer au 1erjanvier 201174 Annexe n° 6 : liste des personnalités auditionnées75 Annexe n° 7 : table des sigles77
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DE LA GESTION PRÉVENTIVE DES RISQUES ENVIRONNEMENTAUX : LA SÉCURITÉ DES PLATEFORMES PÉTROLIÈRES EN MER
Synthèse de l’avis1
La recherche et l’exploitation de nouvelles ressources d’nergies fossiles s’inscrivent dans un contexte de tarissement progressif des gisements existants. Malgr l’adoption d’objectifs internationaux de lutte contre le rchauffement climatique, la demande de combustibles ne cesse de croître, contredisant le mouvement vers une socit sobre en nergie. L’augmentation de la part de l’offshore dans la production mondiale d’hydrocarbures tend à compenser l’puisement des rserves terrestres, constituant ainsi un enjeu majeur pour les acteurs de la filière. Par le potentiel conomique qu’elle reprsente, et l’indpendance nergtique qu’elle procure, l’exploitation offshore est aussi un enjeu pour les états qui, comme la France, disposent de grands espaces maritimes, dont les richesses environnementales doivent être prises en compte. L’exploitation des nouvelles rserves à des conditions conomiquement viables dpend des technologies disponibles. Le dveloppement de l’offshore profond et ultra-profond ncessite des efforts importants en matière de recherche et dveloppement. Des progrès ont galement t raliss dans la gestion des risques multiples inhrents à cette activit. une catastrophe comme celle deDeepwater Horizona donn lieu à des analyses pousses et à un partage des conclusions par les professionnels du secteur. En dpit des règles de scurit sur les plateformes, on recense en effet une douzaine d’accidents majeurs depuis 1976, dont les causes sont multifactorielles, et dont les consquences sont lourdes tant sur les plans humains qu’environnementaux. Or le cadre juridique de ces activits est incomplet, en droit international, en droit europen comme en droit interne, et souvent ambigu. Le code minier français est en cours de refonte. L’organisation de la lutte contre les catastrophes s’est quant à elle labore au fil du temps et diffremment selon les pays. L’avis analyse comment s’effectue la prise en compte des risques environnementaux par les diffrents acteurs et propose des perspectives d’volution pour assurer une meilleure scurisation des activits offshore.
1 public par 91 voix et 87 abstentionsL’ensemble du projet d’avis a été adopté au scrutin (voir le rsultat du scrutin en annexe).
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une ncessaire refonte du cadre gnral de l’action
Ê Rénover l’environnement normatif en rapprochant les pratiques des codes de l’environnement et du code minier ; en tudiant la faisabilit du passage des installations offshore au rgime des « installations classes pour la protection de l’environnement » (iCPE) ou en leur appliquant un niveau d’exigence au moins comparable ; en veillant à l’application en toutes circonstances du principe pollueur/payeur, et en affirmant la responsabilit pleine et entière de l’oprateur ; en sparant clairement, dans l’organisation des services de l’état, les fonctions de rgulation et de contrôle, et en s’assurant que les proccupations environnementales sont bien prises en compte ; en donnant à l’état les moyens, notamment financiers et fiscaux, lui permettant de faire face à ses missions lies à l’activit offshore ; en demandant que les compagnies ptrolières acceptent de dbattre de leurs projets avec la socit civile, et qu’elles intègrent dans leurs instances dirigeantes des administrateurs ayant une exprience ou expertise environnementale.
Ê Créer les conditions d’un pilotage plus démocratique et plus éclairé en initiant une concertation approfondie, associant les parties prenantes, pour dbattre de la ncessaire volution de notre modèle nergtique et des dveloppements attendus en matière d’acceptabilit sociale, conomique et environnementale ; les questions poses en matière d’exploitation offshore seraient examines dans ce cadre ; en articulant cette concertation avec celle conduite dans le cadre des schmas rgionaux, en prcisant les enjeux conomiques, sociaux et environnementaux à prendre en compte ; en soutenant l’effort de mutualisation de moyens et de coordination des recherches entrepris par l’Alliance nationale de recherche pour l’environnement concernant les cosystèmes marins et la comprhension des systèmes mer-littoral.
Agir sur Le cycle de vie des plateformes
Ê Maîtriser les enjeux de l’exploration préalable en mettant en œuvre le principe de participation du public tout au long des procdures d’attribution des titres miniers et d’autorisation de travaux : information, consultation et prise en compte des observations du public ; justification des dcisions par l’autorit comptente ; en appliquant ce principe en amont de la prise de dcision, lorsque toutes les options sont encore envisageables ; en s’assurant que la procdure d’octroi des titres miniers ou des autorisations de travaux s’appuie sur les critères environnementaux et sociaux ; en valuant la solidit financière des ptitionnaires sur toute la dure du permis ; en recourant à de la tierce expertise lors des autorisations de travaux ; en renforçant les moyens de contrôle de l’état et en accroissant leur efficacit.
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Ê Mieux identifier les enjeux et la spécificité du passage à l’exploitation en incitant les industriels à mutualiser les pratiques et les procdures par une concertation permanente et par la valorisation des bonnes pratiques ; en renforçant la chaîne de commandement prsente sur les plateformes et en identifiant le responsable en charge du lien avec les autorits ; en appliquant à tous les oprateurs les mêmes règles en matière de prvention des risques et de prparation aux accidents et en tendant le rôle des CHSC t ; en soumettant la pollution oprationnelle des plateformes au principe pollueur- payeur et en fixant pour l’uE un objectif de « zro impact » des dversements et dchets produits par l’activit.
Ê Anticiper et gérer les crises en cas d’accident majeur en renforçant les CROSS et les outils de tenue de situation maritime ; en dveloppant la connaissance des diffrents milieux et cosystèmes ; en valuant l’impact des moyens de dpollution existants sur l’environnement et en dveloppant de nouveaux outils de lutte, plus respectueux de l’environnement ; en dveloppant la mise en rseau des connaissances et comptences ncessaires ; en valuant et en testant les plans d’intervention d’urgence et les moyens affects (quipements de confinement…), en veillant à leur interoprabilit ; en constituant avec les industriels, les syndicats, l’état, les experts, un groupe de travail relatif à l’exploitation des signaux faibles.
Ê Adapter les règles internationales en agissant à l’international en faveur de l’adoption d’une convention globale sur l’offshore ;
en tendant les conventions CLC/FiPOL à l’offshore, en rendant la responsabilit illimite en cas de faute inexcusable, et en prenant en compte le « dommage cologique pur » ; en abondant les fonds destins à l’indemnisation des dommages en tenant compte de l’investissement de l’entreprise dans le dveloppement durable ; en veillant à ce que la France ratifie le protocole offshore de la convention de Barcelone ;
en soutenant le projet de règlement europen et tendant le rôle de l’Agence europenne pour la scurit maritime à l’offshore ; en tudiant, pour ce type d’accidents industriels, la possibilit pour un grand nombre de personnes de rechercher des modalits d’une reprsentation collective.
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Avis
introduction
L’explosion de la plateforme ptrolièreDeepwater Horizon(DWH) au printemps 2010 a provoqu, par son ampleur et sa gravit, une onde de choc. Convaincue qu’un tel accident pourrait se produire au large de l’Europe, la Commission europenne s’est engage à relever «le défi de la sécurisation des activités pétrolières et gazières offshore». état membre de l’union europenne, partie à de nombreuses conventions de protection des espaces maritimes, riveraines de bassins d’exploitation de ptrole et de gaz offshore, riche de milliers de kilomètres de littoral et de onze millions de kilomètres carrs d’espaces maritimes rpartis sur tous les grands ocans et mers du monde et d’un important potentiel ptrolier et gazier sous-marin, la France ne peut se dsintresser de ce dossier. La socit civile, directement concerne par les retombes positives et ngatives de l’exploitation ptrolière ne doit pas non plus rester trangère à ce dbat sur la prvention et la gestion des risques environnementaux dans un secteur caractris par la technicit et la complexit des procdures et l’ampleur des accidents. C’est pourquoi, le Conseil conomique social et environnemental, qui a djà eu par le pass l’occasion de souligner l’insuffisance et les dysfonctionnements de la prvention dans le cas d’accidents industriels ou de catastrophes naturelles entend se saisir de la problmatique des risques encourus du fait de l’activit
offshore. Selon l’article 6 de la Charte de l’environnement, «les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social. » Dans cet esprit, le prsent avis s’efforcera d’analyser comment les risques environnementaux sont pris en compte par les acteurs publics et privs dans le processus de mise en œuvre des activits d’exploration et d’exploitation ptrolière offshore et de tracer, si ncessaire, les perspectives d’volution pour assurer une meilleure scurisation de ces activits et une adaptation aux futures dispositions europennes. il tudiera galement quelle concertation mettre en place avec les populations et parties prenantes concernes pour une meilleure anticipation du risque et, plus largement, comment faciliter la prise de conscience et l’appropriation par les Français des risques environnementaux majeurs.
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Constat
La recherche et l’exploitation des ressources d’nergies fossiles s’inscrivent dans un contexte singulier. La quasi-totalit des pays ont collectivement souscrit en 2010 à un objectif visant à limiter le rchauffement à 2° C par rapport au climat de la priode prindustrielle. Ce mouvement vers une socit sobre en carbone et en nergie devrait se traduire dans les pays dvelopps par une diminution de 80 % à 95 % des missions de gaz à effet de serre à l’horizon 2050. Or ces dernières sont actuellement dues pour près de 90 % aux combustibles fossiles. Alors que ces missions devraient être divises par trois, au moins, par rapport à leur valeur actuelle, l’Agence internationale de l’nergie (AiE) relève que la combustion des nergies fossiles en cours ou programme pourrait provoquer une lvation de la temprature de 6° C d’ici à 2100 si les gouvernements n’engagent pas de nouvelles actions d’envergure d’ici à 2017. De son côt, l’Europe qui vient de prsenter sa feuille de route en vue de construire son dveloppement autour d’une conomie à la fois comptitive et sobre en carbone, semble dcide à prendre en compte cet impratif.
Ainsi donc, la concomitance d’une recherche permanente de nouvelles ressources d’nergies fossiles à exploiter pour pallier le tarissement progressif des plus anciens gisements et d’un passage à une conomie dcarbone pour prserver le climat de la planète constitue-t-elle l’un des dfis, voire l’une des contradictions les plus flagrantes de ce dbut de XXièsiècle.
Un contexte général marqué par l’augmentation de la part de l’offshore dans la production mondiale
Bien que la prpondrance des nergies fossiles s’attnue, les hydrocarbures reprsentaient encore en 2009 81 % de la demande mondiale d’nergie primaire. Dans ce sous-ensemble, la part du ptrole tait de 33 %. Elle en reprsentait 46 % en 1973. En dpit de cette baisse relative, le ptrole demeure aujourd’hui encore la première source d’nergie fossile.
La demande de tous les combustibles continue de croître (voir annexe n° 1). Pour ce qui concerne le ptrole, elle est passe de 66,2 millions de barils par jour en 1990 à 89,5 millions de barils par jour en 2011 (prvision). Le dveloppement des conomies mergentes alimente cette progression. À titre d’illustration, la demande de la Chine tait de 2,3 millions de barils par jour en 1990 ; elle s’tablissait à 9,7 millions de barils par jour en 2011 (prvision). Actuellement, l’AiE estime même que «la totalité de l’augmentation nette de la demande de pétrole est imputable au secteur des transports des économies émergentes».
La demande continue de progresser alors même que les rserves mondiales s’puisent. Pour compenser une baisse de production potentielle et rpondre aux besoins, de nouveaux primètres sont ouverts aux recherches et de nouveaux champs ptrolifères mis en exploitation.
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Un basculement progressif de l’onshore à l’offshore
Dans la production mondiale d’hydrocarbures, la part de l’offshore ne cesse de progresser (voir annexe n° 2). Elle reprsente aujourd’hui 35 % de la production de ptrole, 19 % de la production de gaz. Dans un groupe de taille internationale comme total, 78 % de la production provient de l’offshore, dont 30 % de l’offshore profond2. En 2010, la production mondiale de ptrole s’levait à 87,5 millions de barils3 jour. 30,5 Mb/j ont par donc t fournis par l’exploitation offshore, soit plus que la demande cumule des pays de l’OCDE, de la Chine et du Japon pour cette même anne (28,2 Mb/j). Par ailleurs, les gisements sous-marins reprsenteraient 20 % des rserves prouves et probables de ptrole et 40 % des rserves prouves de gaz. Dans cet ensemble, la part de l’offshore très profond est encore relativement modeste (7 % de la production mondiale de ptrole), mais devrait progresser dans les prochaines annes, comme nous le verrons plus avant. Ainsi, l’offshore ptrolier et gazier reprsente un enjeu majeur pour les acteurs de la filière. Dans le cadre de la valorisation des gigantesques dcouvertes dans le bassin de Santos, situ au large de la côte de l’état de Rio, la socit brsilienne nationale Petrobras devrait investir près de 53 milliards de dollars d’ici à 2015 dans le dveloppement de son offshore profond et très profond. À une moindre chelle, BP a fait part de la dcision prise avec ses partenaires d’investir dix milliards de livres sterling pour dvelopper quatre nouveaux projets ptroliers et gaziers en mer du Nord. L’esprance est de continuer à produire du ptrole dans cette rgion jusqu’en 2050. Autre lment cl : la part de l’offshore et de l’offshore profond dans les dcouvertes de nouveaux gisements est de plus en plus importante avec le temps. Selon l’AiE, l’offshore devrait reprsenter en 2015 la moiti des nouvelles productions de ptrole. On mesure sans peine le caractère capital de cette donne et les enjeux conomiques qui y sont lis. un autre facteur dynamise le secteur : l’intrêt des états producteurs à pousser au dveloppement de l’offshore en raison des ressources financières qu’il leur procure. Selon la compagnie BP «ce qui concerne la mer du Nord, depuis la fin des années 1960, onpour peut estimer que les investissements pétroliers et gaziers(...)ont été de l’ordre de 300 milliards de livres sterling. Cependant, on peut estimer à peu près à la même somme celle qui est tombée dans les caisses du Trésor britannique grâce à l’impôt sur les sociétés dans cette même période... »4les états consommateurs, conscients que les nouvelles dcouvertes. Par surcroît, proviendront de cette source, encouragent galement le dveloppement de l’offshore. Selon M. Francis Perrin, cette conjonction d’intrêt «explique qu’après Macondo5, on n’a pas constaté de mesures draconiennes prises pour limiter les activités(...)et[que]le développement de l’offshore[est]considéré par les compagnies publiques et privées, par les États producteurs et consommateurs, comme la poule aux œufs d’or, à laquelle il ne faut pas toucher».
2 L’offshore est dit « conventionnel » lorsque le forage est ralis entre 0 et 400 mètres de profondeur d’eau. i l est caractris de « profond » lorsque le forage est effectu entre 400 mètres et 2 000 mètres de profondeur d’eau et d’« ultra-profond » lorsque le forage est ralis au-delà de 2 000 mètres de profondeur d’eau (source : total). 3 un baril quivaut à 159 litres. 4 M. Francis Perrin, directeur de la rdaction du magazine Le ptrole et le gaz arabes, audition du 12 octobre 2011 devant la section de l’environnement du CESE. 5 Nom du puits exploit depuis la plate-forme Deepwater Horizon et dont la dtrioration, le 20 avril 2010, a provoqu une fuite d’environ cinq millions de barils.
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