Placer l'évaluation des politiques publiques au coeur de la réforme de l'Etat.
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Andre (P), Bourdin (J), Plancade (Jp). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0048530
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| Publié par | temis-developpement-durable |
| Publié le | 01 janvier 2004 |
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| Langue | Français |
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Extrait
N° 392 ____________ S É N A T SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 30 juin 2004
RAPPORT DINFORMATION FAIT au nom de la délégation du Sénat pour la planification (1) sur lévaluationdespolitiques publiquesenFrance, Par MM. Joël BOURDIN, Pierre ANDRÉ et Jean-Pierre PLANCADE
Sénateurs. (1)Cette délégation est composée de: M. Joël Bourdin,président ;Mme Évelyne Didier, MM. Marcel Lesbros, Jean-Pierre Plancade,vice-présidents ;MM. Pierre André, Yvon Collin,secrétaires; MM. Gérard Bailly, Yves Fréville, Joseph Kergueris, Philippe Leroy, Jean-Luc Miraux, Daniel Percheron, Roger Rinchet, Gérard Roujas, Bruno Sido.Politiques publiques.
INTRODUCTION
Il existe aujourdhui un large consensus pour reconnaître à lévaluation des politiques ou des actions publiques le statut dardenteobligationqui fut, un temps, celui du Plan.
Ce consensus est assurément très réconfortant pour tous ceux qui sont attachés à la promotion dun modèle de décision publique plus rationnel et plus démocratique.
Malheureusement, un principe de précaution doit sappliquer presque systématiquement face à tout consensus, et plus encore quand les voix saccordent pour défendre un instrument de rationalité, de transparence et de responsabilité des actions publiques. Car, au fond, nest-ce pas précisément parce que, par nature, il est rare que laction publique réunisse tous ces attributs que lon saccorde pour affirmer lintérêt de lévaluation des politiques publiques ?
Il est, en effet, bien légitime de sinterroger sur les chances de succès de loutil « évaluation des politiques publiques » et sur sa capacité à prévaloir sur les forces profondes qui font que, souvent, laction publique nest ni vraiment rationnelle, ni vraiment transparente.
On sait que, dans le passé, ces forces ont été assez puissantes pour tenir en échec les projets de réforme de lEtat qui visaient à les renverser. Notre droit budgétaire, malgré plus de trente tentatives de réformes et labondance des travaux associés au mouvement de rationalisation des choix budgétaires, est longtemps resté satisfait de lexistence dun budget de moyens découplés des perspectives et des performances des actions financées. Les efforts effectués pour acclimater lévaluation des politiques publiques en tant que processus courant de la décision publique sont, quant à eux, souvent restés vains et ont connu léchec.
Ce tableau franchement sombre sest récemment éclairci avec ladoption de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Elle comporte des obligations dinformation renforcées, en particulier sur les objectifs et les résultats des programmes dans lesquels seront cristallisés les crédits budgétaires. Cest un pas très important et une source dexigences nouvelles en termes de cohérence, de transparence et de responsabilité. Mais ce nest quune étape. Le budget de lEtat ne recouvre, et de loin, pas
lensemble des services publics. Il népuise pas non plus la totalité des actions publiques. Surtout, si les règles nouvelles introduisent de lévaluation là où elle faisait défaut, elles ne garantissent nullement lappropriation de lévaluation par lensemble des acteurs concernés par la décision publique et sa mise en uvre, conditionsine qua nonpour que lévaluation des politiques publiques au sens plein du terme soit acclimatée dans notre pays.
Dautres étapes doivent donc être franchies aujourdhui pour que lévaluation des politiques publiques joue son rôle de producteur de rationalité, de réducteur dopacité et de promoteur de démocratie et de responsabilité.
PREMIÈRE PARTIE LES ENJEUX DU DÉVELOPPEMENT DE LÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
Quest-ce que lévaluation des politiques publiques ? Cette question a fait couler beaucoup dencre, ce qui témoigne de la relative nouveauté dun concept qui ne fait pas partie des modes traditionnels de production de la décision publique ou dorganisation publique et administrative dans notre pays. Les réponses adressées au questionnaire élaboré pour préparer le présent rapport montrent dailleurs souvent la persistance dune confusion sur le processus dévaluation des politiques publiques.
Ainsi, si des progrès importants ont été réalisés pour identifier la singularité de la démarche dévaluation des politiques publiques, leur diffusion auprès des acteurs principaux de ces politiques reste très inégale. Il est donc important de donner une définition suffisamment rigoureuse de lévaluation des politiques publiques. Elle constitue un préalable nécessaire pour faire létat des lieux et dresser un bilan des procédures y concourant.
Selon vos rapporteurs, la essentielle caractéristique de lévaluation des politiques, ou des actions, publiques, lun et lautre termes sont quasiment équivalents, réside certes dans son objet, qui est de déboucher sur un jugement, une appréciation, mais aussi dans sa nature, qui est dêtre une démarcheà la fois ambitieuse et rigoureuse.
Il nest pas contestable, aux yeux de vos rapporteurs, que lévaluation doive déboucher sur un jugement et, en prolongement de ce jugement, le cas échéant, sur des recommandations1. Mais, il peut exister bien des sortes de jugements, de ceux quon dit « à lemporte-pièce » à ceux qui résultent de protocoles rigoureux.
Cest évidemment de ces derniers que lévaluation des politiques publiques doit se rapprocher. Lévaluation des politiques publiques doit ainsi êtreporteuse dune ambition forte:celle déclairer les politiques publiques au terme dun processus de jugement rigoureux.
Mais, porteuse dune ambition forte,lévaluation des politiques publiques est aussi, en soi, une ambition forte. Elle lest parce quelle doit surmonter les obstacles nombreux, et divers dans leur nature, qui en limitent lessor afin de saffirmer pour ce quelle est, unenécessité pour le renouvellement de la vitalité démocratiqueet une procéduredécisive pour lamélioration des missions collectives que se donne le pays.
Dans ces temps, où les interrogations sur la capacité de notre pays à se réformer abondent, il est indispensable de se pencher sur les outils de notre intelligence collective et sur les processus que notre démocratie met en uvre.
Au vu de lhistoire, lévaluation na remporté, jusquà présent, que de modestes succès. Loin de la condamner, cette histoire, en France, et les défis qui se posent aujourdhui à la décision publique, invitent à donner un vigoureux élan à la démarche dévaluation des politiques publiques.
1vue largement partagé est écarté dans le rapport adopté par la Mission point de Ce dévaluation et de contrôle de lAssemblée nationale « Evaluation et prospective : quelle organisation ? ». Dans sa proposition n° 1 relative à la création dune « Instance nationale dévaluation », ce rapport « définissant les compétences de cet organisme » indique quil serait chargé dévaluer les politiques publiques, « et non de les juger ». Cette approche est difficilement compréhensible puisque lévaluation est en soi la formation dun jugement sur la valeur de ce qu elle prend pour objet. Si lévaluation ne saurait déboucher, sans être stérile, sur un jugement manichéen, ou semblable à ceux rendus par une juridiction pénale, il est contraire à la volonté de promouvoir lévaluation den limiter a priori les résultats et de laffadir en lui fixant pour seul objectif « détablir des constats partagés ». Sur ce dernier point, il est au contraire recommandable que lévaluation puisse aboutir au constat de divergences danalyses. Le lui interdire revient à instrumentaliser lévaluation, procédé qui va à l ontre de la déontologie qui lui est nécessaire et, finalement, de son utilité. enc
CHAPITRE I LÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES EST PORTEUSE DUNE AMBITION FORTE
Il est assez naturel que lévaluation des politiques publiques, en tant quambition relativement récente, ait été lobjet detentatives successives de définition la part de ses concepteurs. Les nuances entre ces définitions de apparaissent moins importantes que ce qui les réunit : elles sontgénéralement polarisées sur lobjet poursuivipar lévaluation des politiques publiques.
Le présent rapport nentend pas ajouter un nouvelitemau lexique de lévaluation en raffinant la définition de son objet, mais bien plutôt, afin de souligner ce que sont, aux yeux de ses auteurs, les propriétés essentielles de lévaluation des politiques publiques, de retenir quelle est, avant tout, une démarche.
En effet, pour les auteurs de ce rapport, lévaluation des politiques publiques doit dabord être appréhendée comme une démarche cognitive ambitieuse, ordonnée par des méthodes qui lui sont propres et qui dictent ses processus.
I.UNE DÉMARCHE PORTEUSE DUN PROJET AMBITIEUX
Au-delà de la variété des définitions de lévaluation des politiques publiques, il est possible didentifier une identité forte de lévaluation ordonnée autour de lidée de rationalisation de laction et de la décision publiques. Lévaluation un poursuitobjectif cognitif élaboré au service de lintelligence de la décision publique.
Aux yeux de vos rapporteurs,cette définition, axée sur lobjet de lévaluation,appelle un complément, qui amène àinsister sur la composante procédurale de lévaluationatluniorpansouDls.enifélriavé objet serait réducteur si lon ny ajoutait pas la considération des implications concrètes des objectifs poursuivis.Lévaluation des politiques publiques doit être, en ce sens,comprise comme une démarche incarnant la poursuite de finalités politiques et sociales éminentes.
A.LES DIFFÉRENTES DÉFINITIONS DE LÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES LUI CONFÈRENT UNE FORTE IDENTITÉ
Le droit positif et la doctrine ont engendré des approches diverses. Mais, au-delà de celles-ci se dégage la forte identité de lévaluation des politiques publiques dans ses objectifs de réunion de connaissances au service dune meilleure décision publique.
1.Une diversité dapproches
a)Lévaluation dans la doctrine
La littérature doctrinale sur lévaluation des politiques publiques sest considérablement développée. Il est impossible, et sans grand intérêt, de rendre compte de la totalité des définitions proposées.
Toutefois trois définitions dorigine doctrinale méritent dêtre citées en raison des évolutions quelles traduisent et, pour les deux premières, de leur mention dans les travaux fondateurs de linstitutionnalisation de lévaluation des politiques publiques en France :
- La définition proposée dans unrapport du Plande1985(rapport Deleau) pour laquelle «évaluer une politique, cestreconnaître etmesurer ses effets propres».
- La définition durapport Viveret de1989, où «évaluer une politique, cestformer un jugement sur sa valeur».
- Celle deFreeman et Rossienfin, selon laquelle, « lévaluation doit se préoccuper de l utilité, de la mise en uvre, de lefficacité et de lefficience des mesures qui ont pour but daméliorer le sort des membres de la société».
On relève une évolution dune définition assez neutre où lévaluation serait un simple processus didentification des effets dune action publique vers des définitions assignant à lévaluation un rôle plus complet et pleinement appréciatif.
b)Le droit positif
Notredroit positif a connudeux définitions successives de lévaluation des politiques publiques.
Ledécret du 22 1990 janvier a donné la première définition en « officielle » : «une politique, cest rechercher si les moyensEvaluer juridiques, administratifs ou financiers mis en uvre permettent de produire
les effets attendus de cette politique et datteindre les objectifs qui lui sont fixés».
Ledécret du 18 novembre 1998, créant le Conseil national de lévaluation, lui a substitué une nouvelle définition selon laquelle «lévaluation dune politique publique a pour objet dapprécier lefficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en uvre».
La redéfinition opérée par le décret de 1998 est assez modeste, mais témoigne dune certaine maturation du concept.
(1)Lévaluation est plus quun simple suivi
Unesimplificationest apportée puisquele décret assimile implicitement les effets attendus dune politique à ses objectifs. Cette assimilation paraît légitime si lon considère que les objectifs visés sont les objectifs ultimes de la politique envisagée et si lon dépasse donc la considération des seuls résultats intermédiaires dune politique donnée. Cette nuance, qui peut sembler abstruse, est importante.
Lanalyse des politiques publiques conduit à distinguer plusieurs niveaux deffets de la mise en uvre dune politique: celui dela réunion des ressources nécessaires(par exemple, les crédits ou les personnels) ; celui des réalisations (par ; exemple, le nombre de dossiers examinés) celuides résultatsexemple, le nombre des redressements fiscaux effectués) ; enfin,(par celuides impacts (par exemple, la réduction du nombre de cas de fraudes fiscales ou, inversement, laccentuation de lévasion fiscale).
Lévaluation des politiques publiques a pour ambition particulière dapprécier lensemble des maillons de la chaîne de laction publique et dappréhender jusquaux impacts finaux dune politique. Cestsa spécificitépar rapportà des travaux, quon tend, à tort, à assimiler à elle, qui sarrêtent en chemin,ne décrivant le plus souvent que les moyens et les réalisations, même si, dans le meilleur des cas, ils peuvent, très exceptionnellement, aller jusquau compte rendu des résultats.
Il est donc particulièrement nécessaire de rappeler que lambitionde lévaluation des politiques publiquesdépasse la seule description des ressources et des réalisationsdune politique donnée. Une pareille approche relève dun simple suivi de gestion, alors que lévaluation des politiques publiques se donne pour objet dapprécier le plus complètement possible la politique qui lui est soumise.
(2)Lévaluation se penche sur lefficacité mais aussi sur lefficience
Seconde novationbienvenue, le nouveau décret appelle à juste titre à « peser » les moyens dune politique en fonction non seulement de leurs effets, mais aussi, le terme « comparant » y invite, en fonction de léquilibre existant entre lampleur des moyens mobilisés et les résultats de la politique à laquelle ils contribuent. Alors que la définition de 1990 était axée sur une évaluation de la seule efficacité des moyens mis en oeuvre, celle de 1998 introduit la préoccupation de juger lefficiencedes moyens consacrés aux politiquessoumises à évaluation.
2.Un enrichissement des définitions et une identité forte
A considérer la doctrine et le droit positif, on peut relever que la pluralité des définitions de lévaluation sest accompagnée dun enrichissement progressif de lidée dune autour démarche cognitive et appréciativeélaborée.Chacune des définitions de lévaluation possède sa propre « identité ». Mais, elles ont en commun dassigner à lévaluation des politiques publiques un objectif particulier qui lui confère une forte identité et se révèle très ambitieux.
a)Une pluralité de définitions qui témoignent dun enrichissement progressif de la notion dévaluation
La première de lévaluation, mentionnée en 1990 dans définition notre droit positif, insiste sur la mesure de la capacité des moyens publics mis en uvre à atteindre les objectifs fixés. Dans cette optique, lévaluation était avant tout unjugement sur lefficacité dune action.
La deuxièmepositif (celle de 1998) offre à définition de droit lévaluation de traiter une question à la fois plus ouverte et plus complète, puisquil sagit derepérer les effets dune politique publique sans restreindre linvestigation à lefficacité immédiate de cette politique, avec uneattentionportée à lefficience des moyens.
On a déjà indiqué quen doctrine un cheminement est également intervenu vers une ambition plus large.
La définition du Plan en 1985 insistait sur lonticafitieniddes effets propres de la politique soumise à évaluation. La définition ainsi formulée semble assez technique et classique des évaluationsconsistant à exclure les effets daubaine.
Ladéfinition du rapport VIVERET a pour elle le mérite de la simplicité et de la généralité quelle « paie » par une relative imprécision. On
observe aussi quelle confère à lévaluation un objet mixte, en insistant sur la formulation dun jugement.
Lévaluation est placée dans une optique appréciative mais cette appréciation, technique, débouche nécessairement sur un jugement politique.
Enfin,la dernière définition Freeman et Rossi représente une de synthèse des précédentes définitions auxquelles elle ajoute une dimension nouvelle. En effet, en affirmant quelévaluation des politiques publiques répond à une préoccupation, elle établit que lévaluation est un outil au service de finalités particulières. Est ainsi consacrée une dimension nouvelle et importante de la démarche évaluative, abordée plus après dans le présent rapport,lorganisation et au fonctionnement des sphèressa contribution à politique et administrative.
Limportant reste que ces différentes définitions de lévaluation des politiques publiques, au-delà des différences entre les approches proposées pour la décrire, comportent une certaine unité.
b)Une identité forte
Lévaluation comporte un jugement de valeur sur des toujours politiques ou des actions publiques, mais un jugement élaboré à travers un processus cognitif rigoureux qui implique la mobilisation dun appareil critique cohérent et le plus pertinent possible.
Ces considérations établissent demblée que lévaluation des politiques publiques ne saurait être considéréenicomme uneactivité banale, nicommeune activité se prêtant à limprovisation.
Lévaluation nest pas une activité banale en ce sens quelle prend pour objet des questions politiques par excellence. Sonchamp est celui des politiques publiques, ce qui veut tout dire. Sesliens directs avec lintelligence des décisions publiques auraient dû en faire depuis longtemps une activité usuelle dans un régime politique démocratique comme le nôtre. Elle doit le devenir en tant quoutil irremplaçable au service des différents acteurs des politiques publiques.
Cest aussi dire que lévaluation des politiques publiques doit être une activité organiséea à cela trois raisons au moins :. Il y
y en tant quinstrument au service de décisions publiques Dabord, plus pertinentes, lévaluation est une procédure dont les différents acteurs et le cadre de leur intervention appellent une définition précise. Lévaluation des politiques publiques ne doit pas être vue comme indépendante des processus de définition et de conduite des politiques publiques. Elle doit, au contraire,
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