projet rapport cours d'eau

Neveng - Igonzalez

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° N 2433 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 avril 2010. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI n° 2009, autorisant l’adhésion à la convention des Nations unies de 1997 sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation, PAR M. JEAN GLAVANY Député ___ ET ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES — 3 — SOMMAIRE ___ Pages INTRODUCTION............................................................................................................... 5 I – LA CONVENTION DE 1997 : UNE HISTOIRE CHAOTIQUE POUR UN TEXTE FONDATEUR.................................................................................................................... 9 A – L’ADHÉSION FRANÇAISE : UN SIGNE D’ESPOIR POUR UNE CONVENTION AU DESTIN CONTRARIÉ................................................................................................. 9 1. Une gestation difficile ....................................................................................... 9 2. Une adhésion française bienvenue pour relancer un processus enlisé .. 11 B – UN TEXTE CADRE POUR LA PROTECTION ET LA GESTION INTÉGRÉE DES COURS D’EAU INTERNATIONAUX ....................................................................... ...

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N°2433 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZI ÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 6 avril 2010. R A P P O R T FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI n° 2009,autorisant ladhésion à la convention des Nations unies de 1997 sur le droit relatif auxutilisationsdescours deau internationaux à des fins autres que la navigation,

PAR M. JEANGLAVANY Député ___ ET

ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

3   SOMMAIRE ___

Pages INTRODUCTION............................................................................................................... 5 I  LA CONVENTION DE 1997 : UNE HISTOIRE CHAOTIQUE POUR UN TEXTE FONDATEUR.................................................................................................................... 9 A  LADHÉSION FRANÇAISE : UN SIGNE DESPOIR POUR UNE CONVENTION AU DESTIN CONTRARIÉ................................................................................................. 9 1. Une gestation difficile....................................................................................... 9 2. Une adhésion française bienvenue pour relancer un processus enlisé.. 11 B  UN TEXTE CADRE POUR LA PROTECTION ET LA GESTION INTÉGRÉE DES COURS DEAU INTERNATIONAUX............................................................................ 12 1. Les grands principes........................................................................................ 13 2. Les prescriptions............................................................................................... 13 II  LES CONSÉQUENCES POUR LA FRANCE DE LA CONVENTION...................... 15 A  UNE CONVENTION SANS EFFET SUR LORDRE JURIDIQUE INTERNE................... 15 1. La France respecte déjà les principes de la convention en vertu de ses obligations européennes................................................................................. 15 2. Le cas de la Guyane........................................................................................ 17 B  UNE CONVENTION AU SERVICE DUNE GOUVERNANCE MONDIALE DE LEAU..... 17 1. Une opportunité pour la coopération française............................................ 17 2. Un outil en faveur dune géopolitique de leau apaisée.............................. 18 CONCLUSION.................................................................................................................. 19 EXAMEN EN COMMISSION............................................................................................ 21 ANNEXES......................................................................................................................... 25 _____ ANNEXE  TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES................ 27

 5 

Mesdames, Messieurs, La commission des affaires étrangères est saisie du projet de loi autorisant ladhésion à la convention des Nations unies sur le droit relatif aux utilisations des cours deau internationaux à des fins autres que la navigation. Adoptée à New York le 21 mai 1997 au terme dune gestation douloureuse, cette convention constitue une avancée, qui peut paraître limitée mais nen est pas moins symbolique, en faveur dune gouvernance mondiale de leau en encourageant le dialogue entre Etats riverains sur la gestion des ressources en eau transfrontières et en offrant les outils nécessaires à la mise en uvre de la coopération en ce domaine. Lentrée en vigueur de la convention se heurte pourtant à des difficultés de ratification, de nombreux Etats sinquiétant de la remise en cause de leur souveraineté ou refusant le principe même de la concertation sur cette ressource essentielle. Si ladhésion française permet despérer la relance de ce processus enlisé, elle doit aussi être loccasion pour notre pays de faire partager une prise de conscience, favorisée notamment par le Grenelle de lenvironnement, que laccès à leau est une question prioritaire pour le monde au XXIème siècle tant sur les plans humain et économique que géopolitique.

7  

L eau dans le monde en quelques chiffres  Lhomme sapproprie 54 % des ressources deau douce accessibles dans le monde. 1,1 milliard de personnes nont pas accès à leau potable et près de 2.6 milliards à un assainissement de base. Plus de cinq millions de personnes meurent chaque année de maladies transmises par leau. LDeesu xm imliielliuaxr dasq udaet ipqeuresso ndneeas ud adnosu cpel uss odnet l4e0s ppalyuss smoentn adcéjéàs tdoeusc hééceoss pysatr èlam epsé. n1u/ri5eèdeeau.s de m espèces de poissons deau douce connaissent un déclin rapide. Un tiers des bassins fluviaux sont partagés par plus de deux pays. À travers le monde, il existe 263 bassins fluviaux transfrontières (59 en Afrique, 61 en Amérique latine et aux Caraïbes, 17 en Amérique du Nord, 52 en Asie, 73 en Europe et 1 en Océanie). Globalement, 145 pays ont des territoires qui incluent au moins un bassin partagé. 40 % des bassins transfrontaliers bénéficient daccords de gestion coopérative et 80 % des accords existants nengagent que deux pays même si le cours deau traverse dautres territoires.

9  

I  LA CONVENTION DE 1997 : UNE HISTOIRE CHAOTIQUE POUR UN TEXTE FONDATEUR

263 cours deau internationaux traversant 145 pays sont actuellement répertoriés. Seuls 40 % des bassins transfrontaliers sont lobjet daccords de gestion coopérative. 80 % des ces accords nengagent que deux pays alors même que le cours deau sétend sur dautres territoires. Enfin, nombre de ces accords présentent des lacunes juridiques importantes. Face à ce constat dune gouvernance défaillante des cours deau internationaux, les Nations unies ont mis en chantier une convention susceptible doffrir aux Etats riverains des outils pour coopérer et gérer de manière intégrée les cours deau internationaux. Après avoir connu une gestation difficile, la convention se heurte à des difficultés de ratification puisque seulement 18 Etats sur les 35 nécessaires à son entrée en vigueur ont accompli les formalités requises. La France, ayant surmonté ses réticences initiales, choisit aujourdhui dadhérer à la convention espérant contribuer ainsi à la promotion de celle-ci.

A  Ladhésion française : un signe despoir pour une convention au destin contrarié

Lélaboration de la convention sur le droit relatif aux utilisations des cours deau internationaux à des fins autres que la navigation a donné lieu à dintenses débats juridiques et souligné la force des clivages entre Etats damont et aval sur la question de lutilisation de leau. Ces deux facteurs ont contrarié son adoption intervenue le 21 mai 1997 et continuent de retarder son entrée en vigueur. Ladhésion de la France quautorise le présent projet de loi semble néanmoins nourrie par lespoir denclencher un cercle vertueux en faveur de la préservation de la ressource quencourage la convention.

1. Une gestation difficile

La coopération internationale en matière dutilisation des ressources en eau sinscrit dans une tradition ancienne. Lhistoire des traités internationaux sur leau remonte à 2 500 avant notre ère, lorsque les deux cités-Etats sumériennes de Lagash et dUmma conclurent un accord qui mettait fin à un différend sur leau le long du Tigre. Depuis lors, daprès lorganisation des Nations unies pour lalimentation et lagriculture, plus de 3 600 traités sur les ressources internationales en eau ont été conclus. La majorité porte sur la navigation et la

 10  démarcation des frontières. A partir du siècle dernier, les négociations et les traités portent moins sur la navigation que sur lutilisation, le développement, la protection et la conservation des ressources en eau. Dans les cinquante dernières années, 150 traités ont été signés tandis que 37 conflits ont éclaté sur le partage des ressources hydriques. Certains des accords ont été conclus entre ennemis irréductibles sans que dautres motifs de conflit viennent en troubler lapplication :  le Cambodge, le Laos, la Thaïlande et le Vietnam, ont ainsi pu, avec laide de lONU, coopérer depuis 1957 dans le cadre de la Commission du Mékong, y compris pendant la durée de la guerre du Vietnam ;  depuis 1955, Israël et la Jordanie ont tenu, avec la participation des Etats-Unis, des pourparlers périodiques sur le partage des eaux du Jourdain, alors même que jusquà récemment, ils étaient officiellement en état de guerre ;  la Commission de lIndus, établie avec laide de la Banque mondiale, a survécu à deux guerres entre lInde et le Pakistan. un accord cadre pour le bassin du Nil, qui abrite 160 millions de  personnes et est commun à 10 pays, a été conclu en février 1999 en vue de lutter contre la pauvreté et de stimuler le développement économique dans la région en favorisant une utilisation équitable des ressources communes en eau pour le bien de tous. Cette initiative, financée par la Banque mondiale et le Programme des Nations unies pour le développement, est un arrangement provisoire en attendant la mise en place dun accord permanent. Cependant, lexamen des 3 600 accords et traités signés sur ce sujet fait apparaître des problèmes de gouvernance juridique des cours deau internationaux (1). Ces lacunes on convaincu les Nations unies dentreprendre lélaboration dun texte cadre sur lutilisation des cours deau qui sest avérée longue et complexe. Au terme de celle-ci, la France sest abstenue lors du vote de lAssemblée générale des Nations unies en 1997, notamment par crainte dun déséquilibre au détriment des Etats damont, notre pays étant alors confronté au recours de riverains situés en aval du Rhin en raison du contentieux des potasses dAlsace. Le vote du 21 mai 1997 fut plus globalement un semi-échec en raison à la fois de lhostilité de certains Etats envers la négociation dun cadre général sur les eaux transfrontalières (Chine, Turquie, Burundi), et de labstention dun certain nombre de pays (27, dont la France), qui craignaient que le texte nengage excessivement les responsabilités des Etats damont.

(1) Voir létude de WWF International de janvier 2009 « tout ce que vous devez savoir sur la convention des Nations unies sur les cours deau ».

11   Outre le clivage entre Etats damont et daval, les négociations autour du texte de la Convention sétaient focalisées sur trois questions qui continuent aujourdhui dentraver le processus de ratification : la prééminence du principe de linterdiction de causer un dommage sur le principe de lutilisation équitable et raisonnable, limpact de la convention sur les accords existants et les modalités de règlement des différends.

2. Une adhésion française bienvenue pour relancer un processus enlisé A ce jour, seuls 18 Etats(1), dont huit pays de lUnion européenne, ont ratifié la convention sur les 35 nécessaires à son entrée en vigueur. Si la France choisit aujourdhui dadhérer à la Convention, trois raisons peuvent être avancées : la première tient au devoir dexemplarité qui lui incombe en raison de lorganisation du sixième forum de leau à Marseille en mars 2012 ; la seconde est lextinction du contentieux sur les potasses dAlsace qui permet de lever les réserves formulées en 1997 ; la dernière raison est lévolution du contexte international «qui laisse entrevoir, pour la première fois depuis le vote de 1997, une relance du processus de ratification ou dadhésion qui permettrait de rassembler les conditions de son entrée en vigueur »selon lexposé des motifs du projet de loi. Les représentants dune dizaine dEtats ont en effet annoncé, lors du cinquième forum mondial de leau dIstanbul, en mars 2009, leur intention dobtenir dans des délais rapides une adhésion de leur pays. Ces nouvelles adhésions concerneraient notamment lEurope (lEstonie et la Slovénie), lAsie (Bengladesh) ainsi que des pays de lOuest africain (Bénin, Burkina, Ghana, Sierra Léone, Tchad). Les experts et représentants de ce continent avaient déjà lancé à Dakar, en septembre 2007, un appel pour que lensemble des pays dAfrique de lOuest ratifie la convention de 1997 et contribue ainsi à accélérer son entrée en vigueur sur le plan international. Alors que ladhésion française peut lui permettre de promouvoir, notamment auprès de ses partenaires européens, limportance de lentrée en vigueur de la convention, les réticences à légard de cette dernière perdurent. La perte de souveraineté nationale demeure le principal argument avancé par les opposants à cette convention qui peuvent être des pays damont ou daval rétifs au développement de la coopération entre pays riverains. Par exemple, la Turquie continue de contester la convention. Lors de lélaboration de cette dernière, elle faisait valoir que les devoirs de lEtat projetant une activité nouvelle devaient se limiter aux obligations de fournir, à la demande