Etude sur les Modalités de Relogement liées aux opérations de rénovation urbaine.

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Etude sur les Modalités de Relogement liées aux opérations de rénovation urbaine.

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Extrait

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Auteurs : Laurence Dini,GERAUCONSEIL. Sous la responsabilité du Groupe Etudes et Stratégie du logement.

Objectifs de l’étude

ette étude fait suite à une précédente étude, datant de 2003, qui avait recensé les C faiblesses en termes d’ingénierie des relogements : faiblesse des structures de pilotage et de mise en œuvre, manque de partenariat, concertation et accompagnement social insuffisants, caractère sommaire des outils de suivi.

Au travers d’une vingtaine de sites d’Ile-de-France, la présente étude fait le point des avancées, et des dysfonctionnements qui persistent dans la mise en œuvre de ces relogements.

La question de l’efficacitéest sous-jacente. Les relogements sont susceptibles de retarder fortement une opération d’ensemble. Or cette efficacité repose sur différents paramètres. Elle renvoie à la question du rythme, liée en partie à l’offre disponible, mais aussi à l’implication et à l’organisation des maîtres d’ouvrage et des opérateurs. L’efficacité est aussi tributaire du poids des contraintes liées aux habitants eux-mêmes : leurs choix et refus, les problématiques sociales et familiales peuvent compliquer les relogements.

Méthode et sources: L’étude s’est principalement appuyée sur des entretiens avec les principaux acteurs concernés par la mise en œuvre des relogements : les villes et structures intercommunales, les bailleurs, les équipes MOUS internes ou externes (bureaux d’étude privés, PACT-ARIM), les DDE. Il s’agit donc de points de vue d’acteurs et non d’analyses de fichiers ou d’enquêtes auprès des habitants.

77 – DAMMARIE-LES-LYS 78 - MANTES LA JOLIE 78 - SARTROUVILLE 78 – TRAPPES 91 – ATHIS MONS 91 – CORBEIL ESSONNES 91 – VIGNEUX - MONTGERON 92 - BAGNEUX 92 – VILLENEUVE LA GARENNE 93 - MONTREUIL 93 - SEVRAN 93 - VILLETANEUSE 94 – CHAMPIGNY SUR MARNE 94 – VITRY SUR SEINE 95 - ARGENTEUIL 95 - CERGY 95 - GONESSE

Les sites étudiés

La plaine du Lys, Abbaye Le Val Fourré, Les Brouets, le Domaine de la Vallée Les Indes – Les 4 Chemins Les Merisiers Le Noyer renard La Nacelle La Prairie de l’Oly Les quartiers Sud (Les Blagis) Les Quartiers Sud Bel Air Rougemont Allende Les Mordacs Quartier Balzac – Touraine - Marronniers Le Val d’Argent La Croix Petit Saint Blin

Les principaux obstacles à la mise en oeuvre des relogements

Les obstacles structurels, pour partie propres à l’Ile-de-France, pèsent sur l’ensemble des opérations

Un marché du logement social toujours très tendu en Ile de France avec des taux de vacance et de rotation en constante diminution. Une pénurie particulière de grands logements sur de nombreux sites (ex :Bagneux, Argenteuil). La concurrence entre projets de rénovation urbaine et opérations de relogements concomitantes accentue cette contrainte de l’offre de logements. La quasi absence de politiques intercommunales de l’habitat qui viendraient soulager et répartir l’effort de relogement, forme une autre spécificité de l’Ile-de-France (sauf exception de Mantes). Très peu de PLH (programmes locaux de l’habitat) ont été approuvés. Ou alors ces démarches sont d’échelle communale. Les programmations décalées des constructions neuves, dans les opérations ANRU, contraignent dans la plupart des opérations, à reloger dans l’existant. Enfin la diminution progressive du levier « Contingent Préfecture » dans plusieurs départements se fait nettement sentir (exemple du 93).

Les obstacles liés aux ménages eux-mêmes, à leurs choix, leurs problèmes, leur capacité financière.

Les enseignements de l’étude rappellent que les relogements ne peuvent pas être gérés de façon pure-ment mécanique et ne peuvent être pensés comme un stock de ménages à reloger qui serait confronté à un stock de logements disponibles. Comme le prévoient heureusement les textes, la politique du re-logement doit tenir compte des souhaits et des capacités des ménages. Ce qui dans de nombreux cas forme obstacle au relogement, et vient le ralentir. Le choix des ménages de demeurer sur les quartiers ressort de nombreux témoignages issus des bailleurs et partenaires du relogement. Ce choix s’explique par l’inscription dans des réseaux familiaux et sociaux, mais aussi par la méconnaissance des autres quartiers et les effets de réputation négative qui peuvent leur être attachés (Exemples de Cergy, de Bagneux). Le rapport qualité –prix du logement peut aussi faire l’objet d’une appréciation défavorable aux autres quartiers (Champigny). Les freins liés aux difficultés des ménagessont souvent sous-estimés dans le relogement. Qu’il s’agisse de très grandes familles, voire de familles polygames, de ménages en difficulté financière, qui rencontrent des problèmes de santé ou de comportement, ou de personnes âgées, ces ménages néces-sitent des méthodes et des solutions adaptées qui demandent de la préparation et du temps, lesquels font souvent défaut. Enfin la faible capacité financière de certains ménages, leurs bas taux d’effort avant relogement limitent sérieusement les offres acceptables pour eux, et forment une contrainte supplémentaire pour le bailleur. La « résistance » des derniers ménages réfractaires fait enfin partie des freins devenus « classiques ».

Un déficit de partenariat toujours aigu, peu propice à l’efficacité des relogements

Les distances ou mésententes Villes / bailleurs demeurent fréquentes : défiance, manque de transpa-rence, absence d’habitudes de coopération (Gonesse, Sevran, au début des opérations notamment). Les distances entre bailleurs (Argenteuil) expriment tout à la fois, la difficulté d’impliquer les bailleurs non démolisseurs (Bagneux), de faire travailler ensemble des bailleurs démolisseurs (Sevran), la réticence face au partage d’information, aux engagements trop contraignants, l’absence de « culture de projet » de certains organismes, et la difficulté à saisir les enjeux des projets à l’échelle des territoires élargis. Afin de surmonter des blocages locaux, quelles instances peuvent avoir la légitimité suffisante (ANRU national ? délégué territorial ? AORIF ?) pour accélérer, voire imposer les rapprochements entre ces acteurs, et les aider à se doter de l’ingénierie nécessaire ?

Les disparités entre organismes bailleurs, dans leurs pratiques de relogement

Le rythme, l’efficacité, les méthodes de relogement diffèrent radicalement selon la situation du bailleur et ses caractéristiques :

la dimension de l’organisme :un patrimoine important laisse plus de marge aux relogements et à leur anticipation (non relocations, rotation…), qu’un petit patrimoine qui rendra le bailleur tributaire des autres.

le statut de « bailleur unique »du quartier, allant de pair souvent avec un nombre conséquent de logements, et une unité de « territoire », favorise également les relogements (I3F à Athis Mons et Corbeil, certains bailleurs de Mantes la Jolie).

Le statut et l’implantation locale de l’organisme: L’articulation au politique et l’existence d’une masse critique de patrimoine favorisent les relogements. (OIAB sur Argenteuil, OPHLM de Montreuil et de Vitry)

L’ancienneté et la qualité de la relation locataire / bailleur,les liens de confiance qui auront pu se créer, une organisation décentralisée rodée depuis longtemps, une bonne connaissance des locataires par les antennes locales, jouent également en faveur du relogement (OIAB sur Argenteuil, OPHLM de Montreuil et de Vitry). Ainsi, la nature du bailleur crée entre les sites d’importantes disparités de traitement, de cultures de projet, de méthodes d’intervention, de savoir-faire.

Le caractère indispensable d’un pilotage collectif des relogements ou les limites d’une gestion trop technique des relogements

L’implication forte de la collectivité publique locale crée ou renforce la dynamique des relogements L’implication des villes ou structures intercommunales, et personnellement des élus, là où elle est sen-sible, forme un important facteur d’impulsion de l’opération, de mobilisation des partenaires, de ga-rantie des objectifs et du rythme des relogements. Cette implication prend différentes formes. Le portage politique du projet urbain en amontsitue les relogements dans une démarche d’en-semble. (Gonesse)

La mobilisation et l’activation du partenariat, par les élus ou leurs services, impose une forme d’autorité et de légitimité (Vitry) propice au rythme du relogement. La mobilisation du contingent Villemontre l’exemple et forme une condition majeure du relogement (une majorité de sites) Le rôle de relais auprès des habitantscontribue à l’amélioration qualitative des modalités de relo-gement (exemple : présence de centres sociaux municipaux, d’agents de développement). Les modes de concertation et d’information privilégiéspermettent de faire du relogement un évé-nement perçu positivement. L’amélioration du cadre quotidienpar la gestion urbaine de proximité, le travail sur la mémoire des quartiers, la mise en place d’ateliers thématiques (ex : gestion des charges), la tenue d’expositions (Bagneux, Athis Mons, Cergy) accompagne les périodes parfois difficiles du relogement. Le déblocage des situations critiquespour les derniers locataires réfractaires revient enfin souvent aux élus (Mantes, Gonesse).

L’organisation de l’inter-bailleur, une réalité encore trop aléatoire au regard des enjeux.

Ce levier est essentiel là où il fonctionne (Argenteuil, Mantes, Trappes, Champigny). L’étude fait ap-paraître que le déficit d’organisation entre bailleurs forme l’un des principaux obstacles aux reloge-ments. Or il s’agit d’un axe prioritaire de réflexion pour l’amélioration des processus de relogement

L’inter-bailleur fait surtout défaut dans les sites à plusieurs bailleurs, confrontés au manque d’offre. Sites où la mobilisation conjointe des efforts serait la plus indispensable (Sevran, Bagneux). Plusieurs protocoles restent peu formalisés et peu appliqués.

Des instances de coordination d’inégale portée (Le GIP à Argenteuil, la SAES pour le groupement des maîtres d‘ouvrages à Sevran) posent la question de l’autorité nécessaire à la mise en place de l’inter-bailleur et de son animation. En effet ce dernier ne fonctionne qu’en conjuguant l’obligation de parti-ciper, et l’implication au quotidien dans le mécanisme de relogement.

La force des accords inter-bailleurs procède de la force du partenariat du projet tout entier. C’est donc en amont, sous l’égide du Maire et du Préfet que peut s’installer un tel dispositif.

L’anticipation – ou non - des besoins en logements fait aussi la différence entre les sites.

Face à la saturation du marché du logement et à la présence de ménages nécessitant des solutions spé-cifiques, l’anticipation des besoins et des solutions de relogement a souvent été un facteur déterminant pour permettre le bon déroulement des relogements. Il faut distinguer une anticipation à caractère pro-grammatique et quantitatif (l’offre de logements, combien, quels types ?), d’une anticipation qualita-tive des besoins.

La programmation des logements ou de l’offre nécessairedoit intervenir très tôt. La rareté de l’offre est prévisible dans les immeubles à démolir composés de types 4, 5 ou 6 (Bagneux). Des mesures de préparation sont alors nécessaires : Politique foncière, constructions de logements neufs, acquisition-amélioration de pavillons, restructuration de logements existants (Vitry, Villetaneuse, Sartrouville). Des projets se trouvent ralentis faute d’avoir prévu ces alternatives (Sevran, Bagneux).

La réalisation d’un diagnostic social préalablepermet de repérer les natures de problèmes et leur ampleur, d’envisager les moyens appropriés, de « calibrer » la mission de MOUS relogement : durée, types de profils souhaités, de prévoir ou non une MOUS Accompagnement social distincte de la MOUS Relogement (Champigny, Vitry, Cergy). L’absence de diagnostic préalable laisse plus de place aux aléas, facteurs de ralentissement.

Impulsion et facilitation des relogements : le rôle des services de l’État

Dans les sites qui rencontrent des difficultés de mise en œuvre, l’État peut tout particulièrement jouer un rôle d’impulsion, d’accompagnement et de suivi des dispositifs partenariaux. Son intervention se justifie par la nécessité de s’assurer du bon déroulement du projet de rénovation urbaine dans son en-semble, qui lui impose à la fois de le suivre dans sa cohérence globale, mais aussi d’intervenir ponc-tuellement pour tenter de résoudre des dysfonctionnements qui se font jour, et ceci dans différents registres.

Remise en perspective des relogements dans une politique de l’habitat :incitation à intégrer l’opé-ration de relogement dans le cadre d’un PLH intercommunal ou d’une politique locale.

Rôle de préparation et d’anticipation des opérations :Incitation à réaliser des enquêtes sociales préalables, à former des groupes de travail pour la mise au point de protocoles relogements,

Suivi de l’opération de relogements dans la durée :Participation régulière d’un référent du projet aux comités techniques et de pilotage des relogements.

Mise en place, mobilisation, voire animation du partenariat, éventuellement par substitution.

Rôle d’alerteet de proposition en cas de difficultés. Dans le cas de la non application d’un protocole, du dysfonctionnement d’une MOUS, de déséquilibres entre bailleurs…

Diffusion des bonnes pratiqueset amélioration de la formation des acteurs du relogement Un effort particulier de coordination est souhaitable entre d’une part les DDE, qui suivent le projet urbain et ainsi les relogements dans leur caractère opérationnel, et d’autre part les Bureaux Logement des préfectures qui maîtrisent le contingent État.

Points clés de l’ingénierie du relogement, enseignements tirés des sites étudiés

L’étude de 2003 avait mis en avant la notion « d’ingénierie » des relogements, c’est-à-dire le besoin de définir un mode opératoire qui devait être reconnu comme spécifique et distinct des mutations et attributions ordinairement menées par les organismes. Cette ingénierie devait s’illustrer aussi bien dans l’organisation du pilotage et de la mise en œuvre du relogement, que dans la relation avec la population au titre de l’information, ou de l’accompagnement social. Globalement, cette notion d’ingénierie propre aux relogements est reconnue comme pertinente, et la présente étude montre sur quels aspects les savoir-faire ont évolué et quels sont encore les points faibles des dispositifs en place.

Les avancées dans le domaine de la maîtrise d’ouvrage et des instances de pilotage et de suivi des relogements. Ces avancées résident dans l’existence quasi systématique d’instances à deux ou trois échelons, allant du pilotage à la mise en œuvre opérationnelle, et la multiplication des protocoles d’accords sur le relogement.

Mais le partage de l’information entre les partenaires demeure parfois insuffisant: manque d’outils au sein d’instances de travail adaptées, du type « tableaux de bord » synthétiques conçus pour le pilotage, l’aide à la décision. Les outils existants sont encore trop techniques, voire opaques.

Les « Mous Relogement » : évolution des savoir-faire, mais une exigence accrue de compétence et d’efficacité dans le positionnement.

La mise en place d’équipes dédiées au relogement, l’évolution des savoir-faire au sein des organismes bailleurs marquent un progrès sensible, avec des services structurés autour du renouvellement urbain et des embauches spécifiques pour le relogement. Ceci valant toutefois surtout pour les organismes possédant un grand patrimoine chez lesquels on note un effort d’organisation : mobilisation horizon-tale et verticale des différents services, recherche de transversalité, internalisation des équipes MOUS.

Mais des problèmes de compétence et de recrutement sont observés dans plusieurs sites, ainsi que de positionnement au sein des structures, dans le partenariat ou dans le principe de rattachement aux collectivités ou aux bailleurs. Les équipes de MOUS rattachées aux Villes se révèlent plutôt moins efficaces que celles rattachées aux bailleurs, pour des questions de moindre connaissance des locataires et du parc, et de difficulté à communiquer avec les organismes.

L’affirmation de notions fortes d’accompagnement social « global », « ciblé », et « collectif ». L’étude de 2003 avait souligné l’insuffisance des démarches qualitatives du relogement. Le relogement était considéré comme une mécanique d’attribution parmi d’autres, le public à reloger comme un ensemble homogène. Les demandes particulières des ménages étaient faiblement prises en compte. Aujourd’hui, la recherche d’efficacité intègre plus souvent l’approche qualitative.

« L’accompagnement social global »,est affirmé comme condition supplémentaire de réussite du relogement : opportunité de réexaminer la situation globale d’une famille, correspondant à un projet d’insertion, permettant de remettre les intéressés sur une trajectoire sociale positive (Cergy)

« L’accompagnement social ciblé » constitue un outil pour les ménages les plus en difficult.éUne MOUS Accompagnement Social est présente aux côtés de la MOUS Relogement et intervient sur un petit groupe de ménages fragiles (Vitry, Champigny). Elle est ressentie comme facteur d’efficacité et une garantie pour les bailleurs non démolisseurs associés au relogement (Champigny, Cergy).

L’accompagnement social collectif, relève plutôt du développement social, conjuguant des démarches de médiation, d’information, de communication avec de la gestion urbaine de proximité, permettant d’accompagner la durée des projets, de pallier l’attente des habitants. Il se traduit par des actions collectives : ateliers, mémoire, événements divers (Cergy, Bagneux). L’information des locataires a connu de réels progrès depuis 2003.

Un souci croissant d’enquête de satisfaction et d’évaluation des relogements se fait jour. Des initiatives d’enquête ou d’évaluation sont prises par la Collectivité, ou par le bailleur, traduisant la volonté de mesurer ce qui compose le sentiment de satisfaction et reflétant la reconnaissance des éléments qualitatifs dans la réussite des relogements.

Conclusion : malgré d’importants progrès, persistent de fortes disparités entre les sites, qui soulignent un déficit de pilotage d’ensemble

En quelques années, et du fait de la montée en puissance des opérations de rénovation urbaine, l’ingénierie du relogement a enregistré de nombreux progrès, en particulier au sein des grands or-ganismes bailleurs qui ont su se doter de l’organisation et des outils internes adéquats.

Les situations dans lesquelles les relogements se déroulent aujourd’hui le mieux semblent être des situations que l’on peut qualifier de« relogements techniques », c’est-à-dire menés en interne par un bailleur, a fortiori s’il possède un patrimoine important sur un site dont il est le bailleur unique. Cependant, peut-être plus qu’auparavant,les sites accusent aujourd’hui de fortes disparités dans la conduite des relogements.Dans les opérations les plus difficiles, celles qui cumulent les difficultés de tous ordres, la conduite technique des relogements ne suffit pas. La seule ingénie-rie n’est pas à la hauteur des problèmes posés. Face au manque d’offre, et aux difficultés sociales des familles, nombreuses sont les situations de relogement difficiles et ralenties. L’absence de maillons forts dans le système d’acteurs et de partenariat s’y fait alors sentir.Seule la mise en perspective des relogements dans le management global du projetsemble à même de pouvoir asseoir les objectifs et l’autorité nécessaires à un déroulement optimal.

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Pour en savoir plus, se reporter à l’étude Étude sur les modalités de relogement liées aux opérations de rénovation urbaine en Ile-de-France DREIF - Septembre 2007 http://www.ile-de-france.equipement.gouv.fr Catalogue des publications : Rubrique Habitat