COMMENT EVITER LE SYNDROME « PAS DANS MA COUR! »?

Foil - Marcel Boyer

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LES NOTESÉCONOMIQUESMars 2008COMMENT ÉVITER LE SYNDROME« PAS DANS MA COUR!»?On peut penser aux cas des parcs d’éoliennes, d’une raffinerie ou d’un port méthanier).Le syndrome « pas dans mades ports méthaniers (Rabaska et Gros- Ensuite, ils sont susceptibles d’entraîner descour! », qu’on appelle enCacouna), des lignes de transport d’électri- avantages importants, mais à une échelleanglais NIMBY (acronyme cité (Hertel-Des-Cantons), des circuits plus générale et non locale. Enfin, il s’agitde not in my backyard!), terrestres, ferroviaires ou maritimes de souvent de projets de grande envergure etdésigne l’ensemble des transport de matières dangereuses et même à leur mise en œuvre dans une municipalitédes projets plus anodins (nouveau casino, donnée nécessite parfois des expropriationsconflits qui caractérisent sentiers de motoneige). Ces mouvements ainsi que des modifications plus ou moinsla localisation de projetsd’opposition structurée, influencés par des définitives de l’environnement.dangereux ou générateurs de 1désastres bien médiatisés , découlent denuisances dans un endroit où perceptions plus ou moins réalistes des Les réactions d’opposition, poussées à leur pa-risques en jeu. roxysme, peuvent générerla population va typiquementtrois conséquences né-s’opposer à leur arrivée. La définition fastes pour le bien-êtreNous avons connu au cours du syndrome général des citoyens. Endes dernières décennies et les réponses matière d’environnement ...

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LES NOTES É C O N O M I Q U E S Mars 2008 COMMENT ÉVITER LE SYNDROME «PAS DANS MA COUR! »?

Le syndrome « pas dans ma cour! », qu’on appelle en anglais NIMBY (acronyme denot in my backyard!), désigne l’ensemble des conflits qui caractérisent la localisation de projets dangereux ou générateurs de nuisances dans un endroit où la population va typiquement s’opposer à leur arrivée. Nous avons connu au cours des dernières décennies un accroissement et une diversification de ce phénomène d’opposition structurée dont l’intensité amène plusieurs administrations publiques à souffrir d’une tendance à l’immobilisme.

Cette Note économique a été préparée parMarcel Boyer, vice-président et économiste en chef de l’IEDM et titulaire de la chaire Bell Canada en économie industrielle de l’Université de Montréal. L’auteur remercie Nicolas Marchetti pour ses commentaires.

On peut penser aux cas des parcs d’éoliennes, des ports méthaniers (Rabaska et Gros-Cacouna), des lignes de transport d’électri-cité (Hertel-Des-Cantons), des circuits terrestres, ferroviaires ou maritimes de transport de matières dangereuses et même à des projets plus anodins (nouveau casino, sentiers de motoneige). Ces mouvements d’opposition structurée, influencés par des 1 désastres bien médiatisés, découlent de perceptions plus ou moins réalistes des risques en jeu.

La définition du syndrome et les réponses traditionnelles

Bien que longtemps centrées sur des projets particuliè-rement polluants ou risqués, les réactions d’opposition s’observent à présent pour un nombre surprenant de projets, tant publics que privés. Les réactions de type NIMBY ne s’appliquent qu’à une partie de ces projets, ceux-ci ayant généralement trois caractéristiques com-munes. D’abord, ils sont générateurs de nuisances à l’échelle locale (bruit pour un aéroport, odeur pour un incinérateur, esthétique et bruit pour un parc éolien, crainte et insécurité dans le cas d’une prison, pollution visuelle et risque de santédans le cas d’une ligne de transport électrique,

d’une raffinerie ou d’un port méthanier). Ensuite, ils sont susceptibles d’entraîner des avantages importants, mais à une échelle plus générale et non locale. Enfin, il s’agit souvent de projets de grande envergure et leur mise en œuvre dans une municipalité donnée nécessite parfois des expropriations ainsi que des modifications plus ou moins définitives de l’environnement.

Les réactions d’opposition, poussées à leur pa-roxysme, peuvent générer trois conséquences né-fastes pour le bien-être général des citoyens. En matière d’en vironnement, les victoires des militants NIMBY « quelque part » peuvent provoquer ou aggraver les problèmes « ailleurs ». En matière d’infrastructures ou de services, la propagation du syndrome NIMBY peut retarder la satisfaction de besoins 2 importants . Enfin, en matière d’aména-gement du territoire, les situations de blocage dues à ce syndrome peuvent être à l’origine de phénomènes de relocalisation dans des zones mal adaptées, mais où le projet est moins contesté.

Un recours à des lois et règlements spéciaux, y compris l’expropriation, pour imposer une décision finale a trop souvent été la solution

1. Mentionnonsà titre d’exemple les cas suivants : le déraillement d’un train transportant des produits dangereux à Mississauga en Ontario (1979), l’incident dans une usine chimique à Bhopal en Inde (1984), l’explosion à la centrale nucléaire de Tchernobyl en Ukraine (1986), le déversement de pétrole près de l’Alaska à la suite du naufrage du navire Exxon Valdez (1989) et l’explosion dans l’usine pétrochimique d’AZF à Toulouse en France (2001). Ces accidents ont entraîné de nombreuses pertes de vie et des dommages matériels considérables. Voir également Nicolas Marchetti,Les conflits de localisation : le syndrome NIMBY, CIRANO, mai 2005. 2. Onpeut penser au cas de la ligne de transport d’électricité Hertel-Des-Cantons dont la réalisation a maintes fois été reportée. Sa réalisation conflictuelle à la suite de la crise du verglas de 1998 a donné lieu à un profond ressentiment qui se poursuit encore aujourd’hui.

LES NOTES ÉCONOMIQUES

privilégiée. Bien que ce recours puisse paraître nécessaire aux yeux de plusieurs, il faut noter qu’il conduit inévitablement à une opposition plus musclée des citoyens concernés. L’emploi de la force politique provoque en définitive un sentiment de frustration de la population locale et ne règle que rarement le problème.

La recherche de nouveaux types de projets plus sûrs et moins nuisibles peut parfois être envisagée, mais il existe un risque qu’elle déplace simplement le problème. Par exemple, les manifestants « pro-environnement » s’opposent souvent à des centrales d’électricité thermique et même hydraulique en faisant état de solutions de rechange « propres », telles que les parcs d’éoliennes. Il est aujourd’hui assez évident que ces solutions de rechange posent elles aussi de nombreux problèmes et font l’objet de vives contestations.

Dans ces conditions, la stratégie la plus prometteuse consiste à mettre sur pied des mécanismes concurrentiels de compensation pour à la fois respecter les citoyens concernés et gérer le syndrome NIMBY de manière durable.

Les mécanismes de marché à la rescousse

Les mécanismes de compensation élaborés pour surmonter l’opposition du voisinage potentiel doivent tenir compte des caractéristiques des projets en cause. Les compensations versées doivent l’être par les bénéficiaires du projet à ses véritables victimes. Ainsi, dans le cas d’un projet privé, les promoteurs dédommageront les voisins alors que dans un projet public, l’ensemble de la population qui profite du projet pourrait être mis à contribution. De même, les personnes habitant à proximité d’un projet dangereux ou risqué devraient percevoir un dédommagement principalement si un accident survient, pour garantir que les personnes qui reçoivent une compensation ont réellement subi un préjudice direct. Par ailleurs, lors de la mise en œuvre d’un projet générateur de nuisances, le programme de compensation devrait démarrer aussitôt le projet en place et se poursuivre pendant toute la durée des nuisances.

La réponse apportée au syndrome NIMBY par les pouvoirs publics procède surtout de procédures de décision centralisées : le décideur choisit un site, annonce son choix au public, le défend et entreprend le projet de force si nécessaire. Peu à peu, la prise de conscience des échecs liés à ce type de procédures a

conduit à des mécanismes laissant une place plus importante aux citoyens. L’aspect participatif est important, mais n’est pas suffisant pour véritablement contrer le syndrome : la procédure devrait être concurrentielle et plus respectueuse des préférences des parties concernées. Ces deux aspects ont été largement mis de côté par les dirigeants politiques. Il existe pourtant des mécanismes, de complexité variable, élaborés par les écono-mistes et qui sont à la fois participatifs, concurrentiels et plus respectueux des préférences des intéressés.

Les approches économiques fondées sur les mécanismes de marché se veulent plus « décentralisées » et laissent par définition une place plus importante aux groupes concernés. L’idée novatrice de ce type de mécanisme est la suivante : compte tenu du fait que le projet est susceptible de fournir des avantages importants à la population ou de générer des profits substantiels et que les nuisances sont essentiellement locales, il est concevable d’imaginer que les citoyens ou les promoteurs bénéficiant du projet dédommagent son voisinagepotentiel. Cette approche est fondée sur le principe voulant que ceux qui subissent le projet soient les seuls à véritablement connaître les coûts d’un accueil éventuel de celui-ci. En mettant différents sites en concurrence pour accueillir ou non le projet en échange d’un dédommagement, ils seront incités à révéler ces coûts et à se porter volontaires ou non, dans une perspective de gain 3 mutuel .

Les procédures décentralisées se déroulent généralement en trois étapes. D’abord, une analyse socioéconomique évalue l’ampleur 4 des bénéfices privés et publics du projet. Ensuite, en présence de bénéfices importants, une analyse technique multicritères conduit à l’identification d’un nombre limité de sites potentiels. Tous les sites retenus à l’issue de cette étape auraient pu dans l’approche traditionnelle faire l’objet d’une localisation imposée par le pouvoir public. Enfin, un mécanisme de « concertation » 5 est mis en place pour permettre aux représentantsdes différents sites potentiels de «s’entendre » sur un site donné et sur le montant des transferts, compensations et contributions. Ainsi,

Un recours à des lois et règlements spéciaux pour imposer une décision finale a trop souvent été la solution privilégiée dans les cas de syndrome NIMBY.

3. Cesapproches ne sont pas sans lien avec la théorie de Ronald Coase (lauréat du prix Nobel d’économie en 1991) voulant que les marchés mèneront à une solution efficace pour autant que les droits de propriété (sur les emplacements, sur l’environnement) soient bien définis et les coûts de transaction soient suffisamment faibles. 4. Leprojet peut être au départ de source privée ou publique, mais dans certains cas l'analyse des bénéfices relèvera quand même du pouvoir politique. 5. Lesreprésentants des sites (groupes, régions) seront habituellement les élus ayant autorité sur le territoire concerné et sur la décision à prendre. La conception de procédures ouvertes et transparentes peut exiger que soient réaffirmés les rôles, les pouvoirs et les responsabilités respectives des différents intervenants.

2 COMMENT ÉVITER LE SYNDROME«PAS DANS MA COUR! »?

les sites potentiels seront tous au cœur du processus de décisioncompagnies aériennes lorsque trop de billets ont été vendus à et seront mis à contribution pour déterminer le meilleurbord d’un certain avion, afin de convaincre un passager de emplacement. Les deux premières étapes ne sont pas exemptesrenoncer à son siège. d’embûches et doivent être complétées avec diligence et impartialité, mais elles ne semblent pas aujourd’hui poser deUn deuxième mécanisme est l’enchère dite « à basse 6 9 réels problèmes méthodologiques. Aussi, nous concentrons noscompensation »modifiée : les groupes émettent chacun, par propos sur la troisième étape.l’intermédiaire de leurs représentants, une demande de compensation pour accueillir le projet sur leur territoire; celui Trois types de procédures décentralisées ont été proposés : lesqui émet la demande la plus basse accueille le projet et reçoit la 7 enchères, les loteries et les assurances. Les loteries et lescompensation demandée majorée d’un certain pourcentage; les assurances posent des difficultés particulières, les loteriesautres groupes paient chacun une « taxe » proportionnelle à leur laissant trop de place au hasard et les assurances pouvant donnerdemande de compensation, dont le total équivaut au montant lieu trop souvent à des querelles juridiques interminables lorsdevant être payé au gagnant. Ainsi, malgré leur contribution, d’accidents. Par contre, les mécanismestous ces groupes sortent gagnants de d’enchère méritent une attention toutel’enchère : pour éviter d’accueillir le projet, il Les économistes ont développé particulière et c’est ce type de mécanisme queleur en coûtera moins que le que ce que cet nous allons analyser ici.des mécanismes deaccueil leur imposerait et ce, selon leur propre compensation qui sont à laévaluation. Une règle d’enchère bien choisie doit être à lafois participatifs, fois transparente et efficace et doit reposer surUn troisième mécanisme est l’enchère dite « à concurrentiels et plus 10 la mise en concurrence de plusieurs groupes, hautecompensation »modif iée: les respectueux des préférences municipalités ou régions qui, malgré unegroupes émettent chacun une demande de des intéressés. opposition de départ, seront amenés àcompensation, celui qui fait la demande la exprimer un intérêt à accueillir sous certaines plusbasse non seulement accueille le projet, conditions le projet en question. Ainsi, dans le cadre demais reçoit, en compensation du préjudice subi, une l’implantation d’un nouveau projet, il est primordial de retenircompensation égale à la demande de compensation la plus haute; un nombre limité, mais suffisamment important de sitesles autres groupes paient chacun une taxe proportionnelle à leur potentiels en accordant une attention particulière aux conditionsdemande respective, dont le total équivaut au montant devant de participation pour favoriser l’entrée de nouveauxêtre payé au g agnant. Ainsi, aucun des groupes ne sort perdant « concurrents » pour accueillir le projet. La question de lade l’enchère, celui accueillant le projet réalisant en fait un gain 8 conception du mécanisme est délicate: celui-ci doit permettrenet par rapport à son évaluation du coût d’accueil. d’identifier la bonne solution et le bon niveau de compensation, sur la base d’une révélation des véritables coûts d’accueil, et doitPour illustrer l’esprit de ces procédures, considérons le cas 11 donc éviter que des comportements stratégiques opportunisteshypothétique suivant. La Ville de Montréal veut choisir puissent profiter de failles dans le mécanisme et mener à unl’emplacement d’un incinérateur de déchets sur l’île. Une étude mauvais résultat.technique en a identifié les caractéristiques souhaitées (capacité, aménagement, nombre de camions par jour, rejets atmosphé-Différents mécanismes d’enchère ont été proposés par lesriques, etc.) et a déterminé cinq sites potentiels dans cinq économistes pour surmonter le syndrome NIMBY. Learrondissements différents. Un appel d’offres est lancé menant à mécanisme d’enchère le plus simple est celui de l’enchère ditecinq demandes de compensation dont les coûts pour chaque « hollandaise inv ersée » : le promoteur ou l’État propose unarrondissement sont estimés respectivement à 1M$, 1,2M$, dédommagement aux représentants des différents sites1,8 M$,2,0 M$et 2,6M$. Dans un tel cas, l’incinérateur serait potentiels.localisé dans l’arrondissement #1. Selon l’enchère « à basseSi personne ne se porte « preneur » du projet, le montant de dédommagement proposé est augmentéjusqu’à cecompensation » modifiée, l’arrondissement #1 recevrait la que le projet trouve preneur. Ce processus est employé par lescompensation demandée majorée par exemple de 50 % alors que

6. Ilpeut certes subsister des désaccords quant à la nature des nuisances, des coûts et des bénéfices, mais ces désaccords devraient porter surtout sur la mesure empirique des divers éléments plutôt que sur la méthode à appliquer. 7. Cespistes de solution ne sont pas mutuellement exclusives et diverses combinaisons peuvent être envisagées. 8. Leprix Nobel d’économie a été attribué en 2007 aux économistes Leonid Hurwicz, Eric Maskin et Roger Myerson précisément pour leurs travaux sur la conception de mécanismes. 9. HowardKunreuther et Paul R. Kleindorfer, « A sealed-bid auction mechanism for siting noxious facilities »,American Economic Review, vol. 76 (1986), no 2, p. 295-299. 10. ArthurO’Sullivan, «Voluntary auctions for noxious facilities: incentives to participate and the efficiency of siting decisions»,Journal of Environmental Economics and Management, vol. 25 (1993), no 1, p. 12-26. 3 COMMENT ÉVITER LE SYNDROME«PAS DANS MA COUR! »?

LES NOTES ÉCONOMIQUES les autres arrondissements devraient payer uneL’objectif principal de cette note est d’attirer l’at-taxe égale à 19,7 % de leur demande respectivetention sur une approche économique susceptible de compensation (pour un total de 1,5M$). delimiter l’émergence de ce type de conflit. Les Selon l’enchère « à haute compensation » modi-procédures de décision centralisées, comme une fiée, l’arrondissement #1 recevrait la compensa-localisation imposée par expropriation ou à la tion la plus élevée qui a été demandée par lessuite du rapport d’une commission ou d’un participants (2,6M$), réalisant ainsi un gainbureau, pourraient être abandonnées en faveur de important par rapport à sa demande originelle,mécanismes de marché décentralisés telles les alors que les autres arrondis-enchères, qui sont sérieusement sements devraient payer uneenvisageables dans de nombreux taxe égale à 34,2 % de leurLes procédures de décisioncontextes réels. On peut par demande respective de compen-centralisées pourraient êtreailleurs penser appliquer les prin-sation.abandonnées en faveur decipes de la conception de méca-nismes dans des contextes plus mécanismes de marché Ces mécanismes assurent, à coûtcomplexes, tels les réseaux de telles les enchères, qui sont relativement faible, la révélationtransport de matières dangereuses envisageables dans de véridique des coûts et des valeursou génératrices de nuisances nombreux contextes réels. et la localisation du projet auaffectant plusieurs municipalités meilleur endroit possible. Selonou régions : les mêmes principes les contextes, l’un ou l’autre des mécanismes, ouet modalités peuvent s’appliquer, en définissant encore une variante, s’avérera le plus efficace pourcorrectement les divers groupes concernés et les gérer adéquatement et dans le respect de toutes lesdifférentes options possibles. 12 parties le syndrome NIMBY. Bien que la recherche sur la caractérisation de Conclusiontels mécanismes soit déjà assez avancée, les applications concrètes se font attendre à cause Les conflits relatifs à l’implantation de projetsprincipalement de l’ignorance de ces méca-risqués ou générateurs de nuisances sontnismes, qui permet à certains groupes de pression récurrents et, dans la plupart des cas, tous lesqui profitent du syndrome NIMBY d’acquérir un acteurs impliqués peuvent se déclarer insatis-pouvoir démesuré. La limite de notre imagination faits : les promoteurs publics sont confrontés auxest la seule contrainte réelle au développement de opposants locaux (dans le cadre de procédures demécanismes d’enchère efficaces pour gérer le consultation ou de protestations informelles); lessyndrome NIMBY et ce, dans le respect des décideurs politiques et administratifs éprouvent groupesdirectement concernés et de la des difficultés à concilier les intérêts divergentspopulation. de leurs commettants; le public concerné, quant à lui, se sent trop souvent exclu des discussions et des décisions qui concernent son cadre de vie.

11. L’applicationde ces procédures doit aussi tenir compte de la possibilité que les groupes aient intérêt à surestimer leurs coûts et donc leurs demandes de compensation, un problème que nous ne traitons pas ici. 12. Ilest possible de moduler l’enchère pour tenir compte du fait que les sites retenus au départ peuvent ne pas tous être de même qualité eu égard à l’implantation du projet.

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