Rapport d'information fait au nom du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur les autorités administratives indépendantes - Tome I - Rapport
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01 octobre 2010
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
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Français
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Le Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a décidé, en octobre 2009, de consacrer une étude aux autorités administratives indépendantes (AAI), s'interrogeant en particulier sur l'efficacité de leur action par rapport à celle des administrations traditionnelles et des juridictions. Le présent rapport correspond au tome I. Les auditions menées par le Comité sont disponibles dans un Tome II consultable à l'adresse suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/104000591/index.shtml
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N°2925 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 octobre 2010. R A P P O R T D ' I N F O R M A T I O N FAIT AU NOM DU COMITÉ DÉVALUATION ET DE CONTRÔLEDES POLITIQUES PUBLIQUES SURlesautorités administratives indépendantes
TOMEI RAPPORT PARMM. RENÉDOSIÈREETCHRISTIANVANNESTE, Députés. ___
3 SOMMAIRE ___
Pages
AVANT-PROPOS............................................................................................................... 7 PRÉSENTATION RÉSUMÉE DES RECOMMANDATIONS............................................... 9
SYNTHÈSE DU RAPPORT................................................................................................ 11
INTRODUCTION................................................................................................................ 15
NOTE MÉTHODOLOGIQUE.............................................................................................. 21
’ PREMIÈRE PARTIE : L ACCÉLÉRATION DU RYTHME DE CRÉATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES NÉCESSITE MAINTENANT UN EFFORT DE RATIONALISATION................................................ 27
I. LES AAI SONT APPARUES PROGRESSIVEMENT EN FRANCE, AVEC UN RYTHME QUI S ACCÉLÈRE............................................................................................. 27 ’
A. LES AAI SE SONT IMPOSÉES DANS LE PAYSAGE ADMINISTRATIF FRANÇAIS................................................................................................................ 27
1. Plus de 40 AAI ont été créées en France...................................................... 27
2. Un processus de création qui ne correspond pas à une logique densemble mais où chaque recours à la formule répond à un besoin spécifique............................................................................................................ 28
B. LABSENCE DE CADRE CONSTITUTIONNEL....................................................... 28
1. Des autorités qui disposent de pouvoirs de nature très différente en France................................................................................................................. 28 a) L’absence de définition commune et de cadre juridique commun...................... 28
b) La très grande hétérogénéité des pouvoirs........................................................ 31 2. Des structures administratives qui participent dun vaste mouvement dans les grands pays démocratiques.............................................................. 33 a) Des situations très différentes selon les pays..................................................... 33 b) L’exemple du Canada (province du Québec et niveau fédéral).......................... 35 c) L’exemple de la Suède...................................................................................... 44
C. LA RECONNAISSANCE DE FAIT DUNE NOUVELLE CATÉGORIE JURIDIQUE... 47
1. Une reconnaissance par les plus hautes juridictions qui nest pas remise en cause par leurs parties prenantes............................................................... 47
2. Un poids très modeste des AAI dans le paysage administratif français..... 48
4
3. Un positionnement au sein du pouvoir exécutif qui présente un risque dempiètement sur les pouvoirs législatif et surtout judiciaire........................ 50 a) Le « syndrome de Becket » affecte-t-il aussi les AAI ?....................................... 50 b) Respecter les limites du pouvoir règlementaire délégué.................................... 52 c) Éviter que le « droit mou »(soft law)aille audelà des pouvoirs conférés par la loi................................................................................................................ 53 d) Assurer un recours juridictionnel efficace contre les décisions des AAI............ 57 II. UN EFFORT DE RATIONALISATION EST MAINTENANT NÉCESSAIRE.................. 59 A. LA CRÉATION DES AAI NA PAS RÉPONDU À UNE LOGIQUE DENSEMBLE COHÉRENTE............................................................................................................ 60
1. Les bonnes raisons de la création des AAI................................................... 61
2. Les mauvaises raisons.................................................................................... 63
3. Les risques dune multiplication incontrôlée.................................................. 66 B. LA NÉCESSITÉ DUNE RATIONALISATION........................................................... 69 1. Les regroupements.......................................................................................... 69
a) Les autorités en charge des libertés publiques.................................................. 70 b) Les autorités en charge de la surveillance de la vie politique............................ 73
c) Les conséquences de la convergence numérique............................................... 74
d) Fautil deux autorités en charge de l’énergie ?................................................ 78 e) Quelle(s) autorité(s) en charge de la concurrence ?.......................................... 79 f) Procéder au regroupement géographique.......................................................... 80 2. Les suppressions............................................................................................. 82
3. Les transformations......................................................................................... 84 C. LA NÉCESSITÉ DUNE CLARIFICATION............................................................... 85 1. Les compétences des différentes AAI présentent des risques de chevauchement.................................................................................................. 85
2. Les compétences respectives des AAI et des autres administrations publiques intervenant dans les mêmes domaines nexcluent pas les risques de doublons.......................................................................................... 86
’ DEUXIÈME PARTIE : L INDÉPENDANCE DES AAI NE PEUT PLUS S ENTENDRE SANS UN RAPPROCHEMENT AVEC LE PARLEMENT................. 93 ’ I. LES CONDITIONS DE L INDÉPENDANCE DOIVENT ÊTRE ASSURÉES................... 93 ’ A. LES POINTS DE PASSAGE OBLIGÉS DE LINDÉPENDANCE ORGANIQUE........ 93
1. Lamélioration du fonctionnement des collèges............................................ 93
a) Le mode de désignation des membres du collège.............................................. 93 b) Le régime des membres du collège.................................................................... 98
5
3. La présence dun commissaire du Gouvernement....................................... 101 B. LINDÉPENDANCE FONCTIONNELLE EST ASSURÉE DE FAÇON TRÈS HÉTÉROGÈNE......................................................................................................... 102
1. Ladéquation des ressources aux missions................................................... 102
2. Taxe affectée ou crédits budgétaires ?.......................................................... 104
3. La nécessaire autonomie de gestion.............................................................. 108
’ II. L OBLIGATION DE RENDRE COMPTE AU PARLEMENT EST LA CONTREPARTIE NÉCESSAIRE DE L INDÉPENDANCE.................................................. 111 ’ A. LÉVALUATION DE LACTIVITÉ DES AAI NEST PAS AISÉE................................. 112 1. Lévaluation par les parties prenantes........................................................... 113 2. La réactivité des AAI........................................................................................ 116 3. Le pouvoir de sanction..................................................................................... 116 4. La médiation..................................................................................................... 123
B. LE MANQUE DE TRANSPARENCE SUR LES MOYENS ALLOUÉS AUX AAI CACHE UNE FORTE CROISSANCE TENDANCIELLE............................................. 125
1. Les effectifs et les rémunérations................................................................... 127 a) La croissance des effectifs................................................................................ 127
b) Le manque d’homogénéité des rémunérations................................................... 129 c) Le régime des congés annuels........................................................................... 131
2. Les dépenses................................................................................................... 132 a) Plusieurs AAI ne disposent pas d’un budget consolidé...................................... 132
b) La croissance des dépenses des principales AAI............................................... 135 c) Un point noir : l’immobilier.............................................................................. 135
d) Les autres catégories de dépense...................................................................... 143
C. LA REDDITION DE COMPTE AU PARLEMENT DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE............ 145
1. Les conditions dune reddition de compte au Parlement avec laide de la Cour des comptes.............................................................................................. 145 a) Le respect des dispositions contenues dans la LOLF, sous réserve d’aménagements assurant les conditions de l’indépendance............................. 145 b) Le fait de disposer de la personnalité morale exonèretil de tout contrôle les AAI qui en bénéficient ?................................................................................... 155
c) Le contrôle par la Cour des comptes................................................................. 159 2. Lobligation de rapport annuel......................................................................... 160 a) Généraliser la présentation d’un rapport annuel.............................................. 160 b) Améliorer le dispositif d’évaluation de la performance..................................... 161 c) Systématiser au moins une fois par an l’audition du président de chaque AAI par les commissions compétentes des Assemblées............................................ 165
6
RÉUNION DU COMITÉ DU 28 OCTOBRE 2010 : EXAMEN DU PROJET DE RAPPORT D INFORMATION........................................................................................ 169 ’
RECOMMANDATIONS................................................................................................... 181
ANNEXES.......................................................................................................................... 191
ERRATUM............................................................................................................................ 454
7
AVANT-PROPOS
CONSOLIDER LA DÉMOCRATIE
La multiplication des autorités administratives indépendantes (plus de 40 actuellement) répond à une double préoccupation : protéger les droits et libertés du citoyen pour répondre à une aspiration grandissante face au poids de ladministration et au développement de certaines technologies ; développer la régulation dans les divers secteurs de la vie économiques ouverts à la concurrence dans le cadre préconisé par lUnion européenne.
Ces instances, qui constituent des autorités et non des pouvoirs, peuvent émettre des avis, réaliser des médiations, résoudre des conflits, formuler des injonctions et dans certains cas, plus limités, prononcer des sanctions.
Ni politiques, ni judiciaires, ces autorités sont administratives. Elles disposent dune indépendance garantie, quoique relative comme nous avons pu le constater.
Trois préoccupations nous ont guidés dans cette analyse.
Première question : la légitimité et le périmètre des AAI.
On peut en effet analyser leur développement comme un démembrement de lÉtat ou un encadrement du pouvoir législatif, voire un empiétement sur lautorité judiciaire.
Sagissant des libertés publiques, leur création résulte généralement de la volonté déchapper au soupçon de partialité qui pourrait sappliquer à une administration très dépendante de lexécutif.
Dans le domaine de la régulation de la vie économique, les AAI apparaissent comme une réponse mieux adaptée et plus réactive quune administration trop souvent impuissante et lente.
Cest dire que leur utilité est désormais démontrée. Mais il apparaît à lévidence que la multiplication des AAI doit être maîtrisée afin déviter les doublons inutiles (et dispendieux). Cest pourquoi nous préconisons certains regroupements, en particulier la fusion au sein dune Haute autorité de la transparence de la vie politique des divers organismes qui interviennent dans ce domaine. Son autorité serait dautant mieux reconnue et acceptée que son président serait choisi par le Parlement à la majorité qualifiée des trois cinquièmes.
Deuxième question : dans une période où largent public devient rare, alors que la loi de finances a fait lobjet dune modernisation profonde, dans le cadre de la nouvelle constitution financière que représente la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les AAI peuvent-elles échapper aux contraintes financières qui simposent aux administrations dÉtat et à ses opérateurs ?
8
La réponse que nous apportons est claire : les AAI doivent rationaliser leurs moyens, en fonction de leurs objectifs. Sur ce point, plusieurs recommandations précises sont formulées, quil sagisse des effectifs, des rémunérations, des locaux, des dépenses de communication.
Troisième question : comment garantir lindépendance de ces autorités tout en évitant den faire un quatrième pouvoir ?
À lissue de ce travail, notre conviction est faite : il convient de les mettre sous la protection du Parlement quil sagisse de la nomination de leurs responsables en amont (par une majorité qualifiée du Parlement) et dun contrôle annuel en aval. Force est de constater, en le regrettant, que notre assemblée na pas été en mesure, jusqualors, dassurer pleinement son rôle légitimement prééminent dans un régime démocratique.
Lamélioration de la qualité de notre vie démocratique devra aussi être trouvée dans un plus grand équilibre entre le contrôle nécessaire des autorités par le Parlement, et le renforcement de leur indépendance, garantie des libertés publiques. Cest dans ce cadre que devra se développer un dialogue enrichissant entre le Parlement et les autorités, médiatrices des exigences sociales dont les avis devront être publiés.
Enfin, les deux types reconnus dautorités administratives nont pas le même rapport au temps. La protection des droits et des libertés revêt un caractère structurel pour la Démocratie et doit bénéficier de la pérennité. En revanche, les autorités qui interviennent dans le domaine économique, a fortiori dans le cadre de louverture des marchés à la concurrence, doivent jouir dune souplesse adaptée à des situations conjoncturelles. Cest la raison pour laquelle, de manière régulière, tous les cinq ans, une évaluation de leur utilité doit être réalisée, leur existence, ou leur fonctionnement remis en cause.
Au terme de cette étude passionnante, jalonnée de nombreuses auditions et de deux déplacements à létranger, il nous revient de souligner trois conclusions :
en premier lieu, le caractère indispensable des instances de médiation dans notre société ;
en deuxième lieu, la nécessité urgente de la rationalisation des autorités administratives indépendantes, et notamment du regroupement fonctionnel de plusieurs dentres elles.
en troisième lieu, la nécessité dun renforcement du contrôle du Parlement sur le fonctionnement de ces autorités, qui peuvent et doivent devenir un outil essentiel de perfectionnement de notre République.
René Dosière
Christian Vanneste
9
PRÉSENTATION RÉSUMÉE DES RECOMMANDATIONS
Lensemble des recommandations issues du rapport peuvent regroupées sous trois grandes rubriques :
être
rationalisation des structures institutionnelles pour optimiser la répartition des compétences et réduire les dépenses de fonctionnement ;
indépendance organique et fonctionnelle des AAI ;
contrôle des AAI par une plus grande transparence de leur gestion, une évaluation de leur activité et une reddition de compte au Parlement(1) .
6.Regrouper certaines AAI pour optimiser la répartition des compétences et réduire les
12. Améliorer la légitimité et la représentativité des collèges.
14.Généraliser, sauf exception justifiée, la présence dun commissaire du Gouvernement
15. Assurer un financement pérenne des AAI.
(1) La liste détaillée des recommandations figure à la fin du présent rapport.
10
22. Réduire les autres dépenses de fonctionnement des AAI.
24des autorités publiques indépendantes (API), dotées de la. Assurer le contrôle
Suivi du rapport: Les rapporteurs transmettent aux commissions permanentes concernées
politiques publiques (CEC) au titre du suivi du présent rapport.
11
SYNTHÈSE DU RAPPORT
Le Comité dévaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a
autonomes fait certes partie dun mouvement constaté dans tous les pays
La multiplication des AAI pose maintenant un risque de lisibilité, de
Le poids des AAI reste modeste au regard du budget de lÉtat. Seules
dautres organismes publics et mis gracieusement à disposition des AAI, les dépenses des AAI sélèveraient à plus de 600 millions deuros en 2009, soit une
dépenses des AAI serait supérieure à 11 %.
