Rapport d'information déposé (...) par la Commission des affaires étrangères Afghanistan : Un chemin pour la paix

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Comment assurer la stabilisation et la reconstruction de l'Afghanistan, tout en tenant compte de la lutte contre le terrorisme et de l'environnement géopolitique complexe dans lequel évolue le pays ? Emaillé de 25 propositions, le présent rapport estime nécessaire de rebâtir un consensus à l'échelle internationale autour d'objectifs précis pour sécuriser le territoire afghan, poursuivre le processus de réconciliation entre les forces politiques acceptant les principes d'un régime démocratique, accélérer le développement économique et social du pays et promouvoir les droits de l'homme.
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01 juin 2009

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______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZI ÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 23 juin 2009.
R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ
en application de larticle 145 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
« Afghanistan : Un chemin pour la paix »
et présenté par
M. JEANGLAVANY ETM.HENRIPLAGNOL Députés ___
 3  SOMMAIRE ___
Pages
AVERTISSEMENT............................................................................................................ 7 INTRODUCTION............................................................................................................... 11
I  BATIR UN NOUVEAU CONSENSUS AUTOUR DES OBJECTIFS DE LA COALITION....................................................................................................................... 15 A  DE LA VICTOIRE CONTRE LES TALIBAN AU RISQUE DENLISEMENT.................... 15 1) Un front militaire initialement uni.................................................................... 15 2) Le risque denlisement dû à une présence prolongée : un consensus fragilisé............................................................................................................... 18
3) Une prise de conscience récente, et des efforts militaires accrus........... 20 B  LA CONSTRUCTION DUN NOUVEAU CONSENSUS INTERNATIONAL AUTOUR DOBJECTIFS MILITAIRES PLUS PRÉCIS.................................................................. 21 1) Un succès à confirmer : rendre impossible le retour au pouvoir des taliban................................................................................................................. 22
2) Poursuivre la lutte contre le terrorisme en Afghanistan............................. 26 3) « Afghaniser » le conflit................................................................................... 28 4) Laction militaire au service du développement........................................... 31 Propositions..................................................................................................................... 33 II  UN PROCESSUS DE RÉCONCILIATION NATIONALE QUI DÉPEND AUTANT DES AFGHANS QUE DES PAYS VOISINS.................................................................... 35 A  LE FAIT ETHNIQUE, FACTEUR DUNE SOLUTION NATIONALE GARANTIE PAR UNE CONFÉRENCE INTERNATIONALE ?.................................................................. 36 1) Un Etat tampon indispensable à la stabilité de lAsie du Sud et de lAsie centrale.................................................................................................... 36
2) Bref rappel sur les ethnies afghanes............................................................. 37
3) Lidée dune conférence internationale garantissant un statut de neutralité............................................................................................................ 39
 4   B - QUELLE GUERRE POUR QUELLE PAIX ?................................................................. 41 1) A lorigine, une guerre asymétrique contre un homme et non contre un Etat...................................................................................................................... 41 2) De la guerre contre Al-Qaïda à la guerre contre les taliban : la dérive dun conflit initialement limité.......................................................................... 41 3) DHaqqani à Hekmattyar, un mouvement taliban largement enraciné dans la population............................................................................................ 43 C  UNE SITUATION POLITIQUE DOMINÉE PAR UNE ÉCHÉANCE ÉLECTORALE QUI MET EN JEU LA CRÉDIBILITÉ DE LOTAN................................................................. 44 1) Lobjectif principal : assurer la régularité de lélection présidentielle....... 44
2) La situation du Président Karzaï.................................................................... 46 3) Négocier avec les taliban ?............................................................................. 47 4) Une nécessaire révision des objectifs de la présence de la FIAS............ 51
5) La mise en jeu de la crédibilité de lOTAN................................................... 52 D  LA QUESTION DES DROITS DE LHOMME............................................................... 53 1) Des signaux encore inquiétants..................................................................... 54 2) La réalité dune situation plus contrastée..................................................... 55
3) Exiger un socle minimum de droits................................................................ 56 Propositions..................................................................................................................... 57 III  CONSTRUIRE UN ETAT POUR RELEVER LE DEFI DU DEVELOPPEMENT...... 59 A  AIDER LETAT AFGHAN À DÉVELOPPER LE PAYS.................................................. 59
1) Sécurité, gouvernance et développement : des problèmes liés............... 59
2) Vers une approche intégrée du développement de lAfghanistan ?......... 61
B  COMMENT MIEUX GÉRER LAIDE INTERNATIONALE ?........................................... 61
1) Plusieurs critiques formulées depuis lorigine.............................................. 62
2) Des progrès à accomplir................................................................................. 64 3) Le cas particulier de laide européenne........................................................ 65
4) Les réfugiés : un problème humanitaire régional........................................ 66 C  LA QUESTION ESSENTIELLE DU DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET LE RÔLE DE LA FRANCE............................................................................................................... 67 1) Un effort indispensable pour réorienter léconomie afghane..................... 68 2) Une position initiale déficiente, que la France peut contribuer à changer.............................................................................................................. 69 Propositions..................................................................................................................... 72
 5  
IV  INDE, PAKISTAN ET AFGHANISTAN : PASSER D UNE LOGIQUE DE GUERRE À UNE LOGIQUE DE PAIX............................................................................. 75 A  DES RIVALITÉS ANCIENNES AVIVÉES PAR DE NOUVEAUX ENJEUX..................... 75 1) Du conflit du Cachemire à la naissance dun arc de crises....................... 76 2) Des facteurs de paix mis à mal par les attentats de Guwahati et de Bombay.............................................................................................................. 78 B  LE PAKISTAN, ACTEUR DEVENU VICTIME DE LA GUERRE DAFGHANISTAN........ 81 1) LIslam et larmée, facteurs dunité de la nation et instruments de soutien aux combattants afghans.................................................................. 81 2) Quand les taliban échappent à leurs créateurs....................................... 83 3) Un risque inéluctable de déstabilisation ?.................................................... 84
a) Facteurs de stabilité et facteurs de déstabilisation........................................ 85
b) Une situation de guerre civile au Nord-Ouest................................................ 86
c) Les accords locaux avec les taliban................................................................ 87
d) La signification de loffensive dans la vallée de Swat.................................... 90
C  LES TERRITOIRES DU NORD-OUEST, « MILLEFEUILLE DE TERRORISME ».......... 90
1) Millefeuille et cercles terroristes..................................................................... 92
2) Des réactions douloureuses, mais sporadiques.......................................... 93 D « AFPAK, PAKAF, PAKIN», DES ACRONYMES SYMBOLISANT LA RECHERCHE DUNE SOLUTION RÉGIONALE................................................................................. 94 1) Ladministration Obama et la question afghano-pakistanaise................... 95 a) Un changement de priorités............................................................................ 95
b) Une politique spécifique à légard du Pakistan.............................................. 98
c) Conditionnalité ou non conditionnalité de laide américaine?...................... 99
2) Une politique à lépreuve des réalités régionales........................................ 100 a) Restaurer la confiance avec le Pakistan......................................................... 101
b) Peu de moyens de pression sur lInde............................................................ 102
c) Chine et Russie, alliés objectifs de la politique américaine ?........................ 103 Propositions..................................................................................................................... 104 V  UN IMPÉRATIF : INTÉGRER L IRAN DANS LE PROCESSUS DE PAIX.............. 105 A  LOUEST DE LAFGHANISTAN, ZONE DINFLUENCE DE LIRAN.............................. 105 1) Lappui iranien au pouvoir local...................................................................... 105
2) La gestion des réfugiés................................................................................... 106 3) Une grande sensibilité aux problèmes du trafic de drogue....................... 107 4) Une menace terroriste qui inquiète lIran...................................................... 108
 6  
B  LANALYSE IRANIENNE DE LA SITUATION EN AFGHANISTAN................................ 108 1) LOccident et ses alliés sont perçus comme les premiers responsables de la situation.................................................................................................... 109
a) Les erreurs commises dans le passé............................................................... 109
b) Une politique actuelle jugée contre-productive.............................................. 109
2) LIran met en avant son aide civile en Afghanistan..................................... 110 a) Une aide à la reconstruction et au développement économique qui porte ses fruits.......................................................................................................... 110
b) Une volonté affirmée de lutter contre le trafic de drogue.............................. 111
C  INTÉGRER LIRAN DANS LE PROCESSUS RÉGIONAL DE PAIX, MALGRÉ DE NOMBREUSES INCERTITUDES ET AMBIGUÏTÉS...................................................... 111
1) Un Iran indispensable pour les alliés............................................................. 112
2) Mais un Iran qui hésite volontairement à sengager dans un processus multilatéral......................................................................................................... 113
3) Les solutions proposées par lIran................................................................. 113 4) Des ambiguïtés persistantes.......................................................................... 115 CONCLUSION.................................................................................................................. 117
25 PROPOSITIONS POUR L AFGHANISTAN............................................................... 121 EXAMEN EN COMMISSION............................................................................................ 125 ANNEXES......................................................................................................................... 131
Lettre de mission de M. le Président de la République à M. Pierre Lellouche, Député, représentant spécial de la France pour l'Afghanistan et le Pakistan................................ 133 Cartes de la région.......................................................................................................... 135 Personnalités entendues par vos rapporteurs.................................................................... 139 Remerciements............................................................................................................... 143 Chronologie de lhistoire afghane..................................................................................... 145
 7 
AVERTISSEMENT
Nous remettons le présent rapport avec beaucoup dhumilité. LAfghanistan est un pays complexe et le conflit que nous analysons est parfois difficile à comprendre, tant ses implications régionales sont nombreuses, notamment avec lInde et le Pakistan. Les répercussions internationales sont également considérables et touchent dautres dossiers, comme les négociations avec lIran sur lenrichissement duranium et les missiles balistiques de ce pays. Comme le rappelait le 8 juin dernier le chercheur et essayiste Gilles Kepel,« cest le djihad dans lAfghanistan des années 80, financé par les Etats-Unis et les Etats arabes du Golfe persique pour vaincre larmée rouge, mais aussi pour offrir une alternative antisoviétique et philoaméricaine à la révolution iranienne en pleine expansion, qui a intégré cette région au Moyen-Orient au sens large. Et ce sont Oussama Ben Laden et Ayman Al Zawahiri, enfants de lArabie et de lEgypte, passés par ce djihad, qui ont relié à leur manière lAfghanistan, le Golfe, la Palestine avec les Etats-Unis dans le cataclysme du 11 septembre ».
Lhistoire de lAfghanistan nous incite à lévidence à la modestie. Elle nous révèle la permanence des problèmes et des concepts stratégiques qui ont eu cours chez les responsables civils et militaires qui ont abordé ce pays. « Engagement durable, nécessaire afghanisation du conflit, construire des écoles et des routes »sont des termes utilisés sous la Grande-Bretagne impériale comme sous lère soviétique. La lecture de Churchill fait ainsi résonner en nous bien des analogies avec la situation actuelle dans cette région du monde, notamment au Pakistan. Correspondant de guerre à lâge de 23 ans auprès de laMalakand field forcevallée de Swat, Churchill écrivait pour le compte du Daily la  dans Telegraph, à la fin du XIXème siècle, les quelques lignes qui suivent :« Sur près de 400miles en largeur et 1600 miles en longueur, cette région montagneuse(les territoires du Nord-Ouest du Pakistan, ndlr)sépare les grandes plaines du Sud decelles dAsie centrale ».la luxuriance de la nature, ChurchillAprès avoir décrit ajoute :« Sous ce ciel bleu se met en scène un théâtre de guerre Les habitants de ces contrées sauvages, mais riches, vivent dans des conditions similaires. Les récoltes abondantes provenant dun sol fertile abritent une population nombreuse dans un état de guerre permanent. A lexception des temps de semence et de récolte, querelles et dissensions prévalent à travers tout le territoire. Tribus contre tribus Gens dune vallée contre gens dune autre vallée Aux conflits communautaires sajoutent les conflits entre particuliers Chacun a une querelle de sang avec son voisin. La main de chacun est lennemie de lautre Mais tous sont unis contre les étrangers ».
 8   Après avoir décrit un code de lhonneur« à peine moins pointilleux que celui des Espagnols, soutenu par des vendettas aussi implacables quecelles ayantcours en Corse », futur Premier ministre britannique insiste sur le fait le« que dans une telle société, toute propriété est détenue par la force. Chaque homme est lobligé dun Khan, à linstar de nos barons féodaux. Sil soumet deux ou trois khans voisins, il devient un pouvoir Sans doute, après tout, les Etats se sont ainsi constitués, et cest par de telles étapes, souvent pénibles, que la civilisation a émergé des premiers âges. Mais dans ces vallées, la nature belliqueuse des gens et leur haine de tout contrôle a arrêté la marche du progrès. Le Khan qui sest constitué un pouvoir sera bientôt détruit par une coalition qui se forme contre lui »(1) . Sil est dangereux de faire de la psychologie des peuples, le texte de Churchill constitue toujours une référence quant à lémiettement des pouvoirs dans un Afghanistan et un Pakistan du Nord constitués de hautes montagnes et de vallées jalouses de leurs particularismes, cimentées toutefois par une lecture de lIslam« fondée sur lépée »et peuplées dhommes pour lesquels la guerre est un mode de vie si commun que leur aptitude au combat est une seconde nature.
Plus récemment, le général Aouchev, ancien officier soviétique en Afghanistan, tenait des propos qui ont la même résonance que les écrits de Churchill :« Nous ne nous attendions pas à ce que la guerre prenne cette tournure A un certain moment, nous avons commis une erreur militaire qui a conduit à une erreur politique ». général juge que lexpérience soviétique Le pourrait être utile aux occidentaux :nous voulons un Afghanistan stable, nous« Si devons donner aux Afghans lopportunité de construire leur propre Etat ».
Notre modestie est renforcée par la rapidité dévolution de la situation. Lorsque nous avons commencé nos travaux, en octobre 2008, le lien entre le conflit afghan et la situation du Pakistan faisait déjà lobjet détudes de la part déminents spécialistes pakistanais, indiens, anglo-saxons et dans une moindre mesure français, mais navait pas débouché sur la mise en place dune stratégie globale, telle quelle apparaît notamment depuis lélection du Président Barack Obama. Ce dernier a clairement pris acte de léchec de ladministration Bush dans cette région (cette dernière avait bien perçu la nécessité de tenir compte du Pakistan dans ce conflit, mais trop tard pour initier un changement de stratégie) et sest mis à lécoute de ses partenaires pour poser toutes les bonnes questions Il reste à apporter les bonnes réponses, mais de ce processus peuvent naître des initiatives qui pourraient rapidement rendre obsolète le présent rapport.
Pour autant, humilité et modestie ne signifient pas résignation. Le conflit en Afghanistan et plus largement en Asie du Sud engage la paix du monde. Cest pourquoi, plutôt que de rédiger une« énième analyse »destinée aux nobles étagères des vieilles institutions républicaines, avons-nous préféré prendre le (1) Winston Churchill, Daily Telegraph et histoire de linfanterie de Malakand, 1898.
 9 risque démettre des propositions qui dégagent une logique de paix. Il sagit peut-être de notre part dune forme dutopie, mais notre conviction est que le précepte « si tu veux la paix, prépare la guerre » être complété par un précepte doit parallèle :« Quand tu es en guerre, prépare la paix ».
Nous livrons donc au débat 25 propositions : Certaines sont de portée générale  les grandes orientations diplomatiques  dautres sont plus particulières, précises et concrètes, notamment la mise en uvre de laide internationale. Mais elles forment un ensemble afin de tracer un chemin pour la paix dans cette région du monde à la fois complexe et dangereuse.
Mesdames, Messieurs,
 11 
A ceux qui sinterrogent sur les raisons de notre présence en Afghanistan, aux côtés des forces de 41 autres nations, vos Rapporteurs tiennent à rappeler que la plupart des attentats islamistes, commis ou déjoués, visant le sol américain ou européen depuis 2005 ont été inspirés ou préparés en Afghanistan ou dans les sanctuaires taliban au Pakistan. Telle est lorigine de notre engagement en Afghanistan, où nous marquons à la fois notre solidarité à légard des Etats-Unis, victimes des attentats du 11 septembre 2001, et notre volonté daider les Afghans à reconstruire un pays au sein duquel ils pourront vivre librement et en paix.
Comme nous le constatons depuis plusieurs mois, lInde et le Pakistan, sont également les victimes dun terrorisme qui a fait plusieurs milliers de morts dans ces deux pays, et qui donne au conflit dAfghanistan une dimension régionale quil faut prendre en compte si lon veut le résoudre.
Machiavel rappelait quecommence une guerre quand on veut, on« lon la termine quand on peut ». nous savons pourquoi nous combattons, de Si nombreuses interrogations demeurent sur les conditions qui autoriseront le retrait de nos forces dAfghanistan. Nous navons en effet pas vocation à rester dans ce pays, mais nous ne pouvons le quitter sans quy soit rétablie la sécurité et sans que les Afghans ne retrouvent à la fois la maîtrise de leur destin et des conditions de vie décentes. La construction dun Etat viable et les bases dun développement économique, notamment en zone rurale, sont les préalables indispensables à la réalisation de ces deux objectifs. Le terrorisme et les multiples guérillas que nous affrontons sont alimentés par la pauvreté, les inégalités sociales et lignorance. Une victoire militaire contre les taliban naura donc de sens que lorsque les Afghans auront la certitude quils vivront dans une société qui leur garantira la paix et le développement. Le succès des armes deviendra alors un véritable succès politique. A défaut, ladage de Machiavel, si souvent vérifié dans lhistoire, signifiera pour la FIAS comme pour lOTAN qui en est la principale composante une défaite qui aura de profonds retentissements.
La guerre en Afghanistan demeure une guerre contre le terrorisme (celui-ci nest toujours pas éradiqué) mais le conflit a changé dampleur. Sous loccupation soviétique de lAfghanistan, il constituait déjà lun des aspects de rivalités très anciennes en Asie du Sud, autant quil était le théâtre dune lutte dinfluence entre plusieurs Etats du Moyen-Orient. Laugmentation du niveau de
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