Rapport d'information déposé (...) par la Commission des affaires étrangères Afghanistan : Un chemin pour la paix
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2009
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Publié le
01 juin 2009
Licence :
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Poids de l'ouvrage
12 Mo
Comment assurer la stabilisation et la reconstruction de l'Afghanistan, tout en tenant compte de la lutte contre le terrorisme et de l'environnement géopolitique complexe dans lequel évolue le pays ? Emaillé de 25 propositions, le présent rapport estime nécessaire de rebâtir un consensus à l'échelle internationale autour d'objectifs précis pour sécuriser le territoire afghan, poursuivre le processus de réconciliation entre les forces politiques acceptant les principes d'un régime démocratique, accélérer le développement économique et social du pays et promouvoir les droits de l'homme.
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______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZI ÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 23 juin 2009.
R A P P O R T D I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ
en application de larticle 145 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
« Afghanistan : Un chemin pour la paix »
et présenté par
M. JEANGLAVANY ETM.HENRIPLAGNOL Députés ___
3 SOMMAIRE ___
Pages
AVERTISSEMENT............................................................................................................ 7 INTRODUCTION............................................................................................................... 11
I BATIR UN NOUVEAU CONSENSUS AUTOUR DES OBJECTIFS DE LA COALITION....................................................................................................................... 15 A DE LA VICTOIRE CONTRE LES TALIBAN AU RISQUE DENLISEMENT.................... 15 1) Un front militaire initialement uni.................................................................... 15 2) Le risque denlisement dû à une présence prolongée : un consensus fragilisé............................................................................................................... 18
3) Une prise de conscience récente, et des efforts militaires accrus........... 20 B LA CONSTRUCTION DUN NOUVEAU CONSENSUS INTERNATIONAL AUTOUR DOBJECTIFS MILITAIRES PLUS PRÉCIS.................................................................. 21 1) Un succès à confirmer : rendre impossible le retour au pouvoir des taliban................................................................................................................. 22
2) Poursuivre la lutte contre le terrorisme en Afghanistan............................. 26 3) « Afghaniser » le conflit................................................................................... 28 4) Laction militaire au service du développement........................................... 31 Propositions..................................................................................................................... 33 II UN PROCESSUS DE RÉCONCILIATION NATIONALE QUI DÉPEND AUTANT DES AFGHANS QUE DES PAYS VOISINS.................................................................... 35 A LE FAIT ETHNIQUE, FACTEUR DUNE SOLUTION NATIONALE GARANTIE PAR UNE CONFÉRENCE INTERNATIONALE ?.................................................................. 36 1) Un Etat tampon indispensable à la stabilité de lAsie du Sud et de lAsie centrale.................................................................................................... 36
2) Bref rappel sur les ethnies afghanes............................................................. 37
3) Lidée dune conférence internationale garantissant un statut de neutralité............................................................................................................ 39
4 B - QUELLE GUERRE POUR QUELLE PAIX ?................................................................. 41 1) A lorigine, une guerre asymétrique contre un homme et non contre un Etat...................................................................................................................... 41 2) De la guerre contre Al-Qaïda à la guerre contre les taliban : la dérive dun conflit initialement limité.......................................................................... 41 3) DHaqqani à Hekmattyar, un mouvement taliban largement enraciné dans la population............................................................................................ 43 C UNE SITUATION POLITIQUE DOMINÉE PAR UNE ÉCHÉANCE ÉLECTORALE QUI MET EN JEU LA CRÉDIBILITÉ DE LOTAN................................................................. 44 1) Lobjectif principal : assurer la régularité de lélection présidentielle....... 44
2) La situation du Président Karzaï.................................................................... 46 3) Négocier avec les taliban ?............................................................................. 47 4) Une nécessaire révision des objectifs de la présence de la FIAS............ 51
5) La mise en jeu de la crédibilité de lOTAN................................................... 52 D LA QUESTION DES DROITS DE LHOMME............................................................... 53 1) Des signaux encore inquiétants..................................................................... 54 2) La réalité dune situation plus contrastée..................................................... 55
3) Exiger un socle minimum de droits................................................................ 56 Propositions..................................................................................................................... 57 III CONSTRUIRE UN ETAT POUR RELEVER LE DEFI DU DEVELOPPEMENT...... 59 A AIDER LETAT AFGHAN À DÉVELOPPER LE PAYS.................................................. 59
1) Sécurité, gouvernance et développement : des problèmes liés............... 59
2) Vers une approche intégrée du développement de lAfghanistan ?......... 61
B COMMENT MIEUX GÉRER LAIDE INTERNATIONALE ?........................................... 61
1) Plusieurs critiques formulées depuis lorigine.............................................. 62
2) Des progrès à accomplir................................................................................. 64 3) Le cas particulier de laide européenne........................................................ 65
4) Les réfugiés : un problème humanitaire régional........................................ 66 C LA QUESTION ESSENTIELLE DU DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET LE RÔLE DE LA FRANCE............................................................................................................... 67 1) Un effort indispensable pour réorienter léconomie afghane..................... 68 2) Une position initiale déficiente, que la France peut contribuer à changer.............................................................................................................. 69 Propositions..................................................................................................................... 72
5
IV INDE, PAKISTAN ET AFGHANISTAN : PASSER D UNE LOGIQUE DE GUERRE À UNE LOGIQUE DE PAIX............................................................................. 75 A DES RIVALITÉS ANCIENNES AVIVÉES PAR DE NOUVEAUX ENJEUX..................... 75 1) Du conflit du Cachemire à la naissance dun arc de crises....................... 76 2) Des facteurs de paix mis à mal par les attentats de Guwahati et de Bombay.............................................................................................................. 78 B LE PAKISTAN, ACTEUR DEVENU VICTIME DE LA GUERRE DAFGHANISTAN........ 81 1) LIslam et larmée, facteurs dunité de la nation et instruments de soutien aux combattants afghans.................................................................. 81 2) Quand les taliban échappent à leurs créateurs....................................... 83 3) Un risque inéluctable de déstabilisation ?.................................................... 84
a) Facteurs de stabilité et facteurs de déstabilisation........................................ 85
b) Une situation de guerre civile au Nord-Ouest................................................ 86
c) Les accords locaux avec les taliban................................................................ 87
d) La signification de loffensive dans la vallée de Swat.................................... 90
C LES TERRITOIRES DU NORD-OUEST, « MILLEFEUILLE DE TERRORISME ».......... 90
1) Millefeuille et cercles terroristes..................................................................... 92
2) Des réactions douloureuses, mais sporadiques.......................................... 93 D « AFPAK, PAKAF, PAKIN», DES ACRONYMES SYMBOLISANT LA RECHERCHE DUNE SOLUTION RÉGIONALE................................................................................. 94 1) Ladministration Obama et la question afghano-pakistanaise................... 95 a) Un changement de priorités............................................................................ 95
b) Une politique spécifique à légard du Pakistan.............................................. 98
c) Conditionnalité ou non conditionnalité de laide américaine?...................... 99
2) Une politique à lépreuve des réalités régionales........................................ 100 a) Restaurer la confiance avec le Pakistan......................................................... 101
b) Peu de moyens de pression sur lInde............................................................ 102
c) Chine et Russie, alliés objectifs de la politique américaine ?........................ 103 Propositions..................................................................................................................... 104 V UN IMPÉRATIF : INTÉGRER L IRAN DANS LE PROCESSUS DE PAIX.............. 105 A LOUEST DE LAFGHANISTAN, ZONE DINFLUENCE DE LIRAN.............................. 105 1) Lappui iranien au pouvoir local...................................................................... 105
2) La gestion des réfugiés................................................................................... 106 3) Une grande sensibilité aux problèmes du trafic de drogue....................... 107 4) Une menace terroriste qui inquiète lIran...................................................... 108
6
B LANALYSE IRANIENNE DE LA SITUATION EN AFGHANISTAN................................ 108 1) LOccident et ses alliés sont perçus comme les premiers responsables de la situation.................................................................................................... 109
a) Les erreurs commises dans le passé............................................................... 109
b) Une politique actuelle jugée contre-productive.............................................. 109
2) LIran met en avant son aide civile en Afghanistan..................................... 110 a) Une aide à la reconstruction et au développement économique qui porte ses fruits.......................................................................................................... 110
b) Une volonté affirmée de lutter contre le trafic de drogue.............................. 111
C INTÉGRER LIRAN DANS LE PROCESSUS RÉGIONAL DE PAIX, MALGRÉ DE NOMBREUSES INCERTITUDES ET AMBIGUÏTÉS...................................................... 111
1) Un Iran indispensable pour les alliés............................................................. 112
2) Mais un Iran qui hésite volontairement à sengager dans un processus multilatéral......................................................................................................... 113
3) Les solutions proposées par lIran................................................................. 113 4) Des ambiguïtés persistantes.......................................................................... 115 CONCLUSION.................................................................................................................. 117
25 PROPOSITIONS POUR L AFGHANISTAN............................................................... 121 EXAMEN EN COMMISSION............................................................................................ 125 ANNEXES......................................................................................................................... 131
Lettre de mission de M. le Président de la République à M. Pierre Lellouche, Député, représentant spécial de la France pour l'Afghanistan et le Pakistan................................ 133 Cartes de la région.......................................................................................................... 135 Personnalités entendues par vos rapporteurs.................................................................... 139 Remerciements............................................................................................................... 143 Chronologie de lhistoire afghane..................................................................................... 145
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AVERTISSEMENT
Nous remettons le présent rapport avec beaucoup dhumilité. LAfghanistan est un pays complexe et le conflit que nous analysons est parfois difficile à comprendre, tant ses implications régionales sont nombreuses, notamment avec lInde et le Pakistan. Les répercussions internationales sont également considérables et touchent dautres dossiers, comme les négociations avec lIran sur lenrichissement duranium et les missiles balistiques de ce pays. Comme le rappelait le 8 juin dernier le chercheur et essayiste Gilles Kepel,« cest le djihad dans lAfghanistan des années 80, financé par les Etats-Unis et les Etats arabes du Golfe persique pour vaincre larmée rouge, mais aussi pour offrir une alternative antisoviétique et philoaméricaine à la révolution iranienne en pleine expansion, qui a intégré cette région au Moyen-Orient au sens large. Et ce sont Oussama Ben Laden et Ayman Al Zawahiri, enfants de lArabie et de lEgypte, passés par ce djihad, qui ont relié à leur manière lAfghanistan, le Golfe, la Palestine avec les Etats-Unis dans le cataclysme du 11 septembre ».
Lhistoire de lAfghanistan nous incite à lévidence à la modestie. Elle nous révèle la permanence des problèmes et des concepts stratégiques qui ont eu cours chez les responsables civils et militaires qui ont abordé ce pays. « Engagement durable, nécessaire afghanisation du conflit, construire des écoles et des routes »sont des termes utilisés sous la Grande-Bretagne impériale comme sous lère soviétique. La lecture de Churchill fait ainsi résonner en nous bien des analogies avec la situation actuelle dans cette région du monde, notamment au Pakistan. Correspondant de guerre à lâge de 23 ans auprès de laMalakand field forcevallée de Swat, Churchill écrivait pour le compte du Daily la dans Telegraph, à la fin du XIXème siècle, les quelques lignes qui suivent :« Sur près de 400miles en largeur et 1600 miles en longueur, cette région montagneuse(les territoires du Nord-Ouest du Pakistan, ndlr)sépare les grandes plaines du Sud decelles dAsie centrale ».la luxuriance de la nature, ChurchillAprès avoir décrit ajoute :« Sous ce ciel bleu se met en scène un théâtre de guerre Les habitants de ces contrées sauvages, mais riches, vivent dans des conditions similaires. Les récoltes abondantes provenant dun sol fertile abritent une population nombreuse dans un état de guerre permanent. A lexception des temps de semence et de récolte, querelles et dissensions prévalent à travers tout le territoire. Tribus contre tribus Gens dune vallée contre gens dune autre vallée Aux conflits communautaires sajoutent les conflits entre particuliers Chacun a une querelle de sang avec son voisin. La main de chacun est lennemie de lautre Mais tous sont unis contre les étrangers ».
8 Après avoir décrit un code de lhonneur« à peine moins pointilleux que celui des Espagnols, soutenu par des vendettas aussi implacables quecelles ayantcours en Corse », futur Premier ministre britannique insiste sur le fait le« que dans une telle société, toute propriété est détenue par la force. Chaque homme est lobligé dun Khan, à linstar de nos barons féodaux. Sil soumet deux ou trois khans voisins, il devient un pouvoir Sans doute, après tout, les Etats se sont ainsi constitués, et cest par de telles étapes, souvent pénibles, que la civilisation a émergé des premiers âges. Mais dans ces vallées, la nature belliqueuse des gens et leur haine de tout contrôle a arrêté la marche du progrès. Le Khan qui sest constitué un pouvoir sera bientôt détruit par une coalition qui se forme contre lui »(1) . Sil est dangereux de faire de la psychologie des peuples, le texte de Churchill constitue toujours une référence quant à lémiettement des pouvoirs dans un Afghanistan et un Pakistan du Nord constitués de hautes montagnes et de vallées jalouses de leurs particularismes, cimentées toutefois par une lecture de lIslam« fondée sur lépée »et peuplées dhommes pour lesquels la guerre est un mode de vie si commun que leur aptitude au combat est une seconde nature.
Plus récemment, le général Aouchev, ancien officier soviétique en Afghanistan, tenait des propos qui ont la même résonance que les écrits de Churchill :« Nous ne nous attendions pas à ce que la guerre prenne cette tournure A un certain moment, nous avons commis une erreur militaire qui a conduit à une erreur politique ». général juge que lexpérience soviétique Le pourrait être utile aux occidentaux :nous voulons un Afghanistan stable, nous« Si devons donner aux Afghans lopportunité de construire leur propre Etat ».
Notre modestie est renforcée par la rapidité dévolution de la situation. Lorsque nous avons commencé nos travaux, en octobre 2008, le lien entre le conflit afghan et la situation du Pakistan faisait déjà lobjet détudes de la part déminents spécialistes pakistanais, indiens, anglo-saxons et dans une moindre mesure français, mais navait pas débouché sur la mise en place dune stratégie globale, telle quelle apparaît notamment depuis lélection du Président Barack Obama. Ce dernier a clairement pris acte de léchec de ladministration Bush dans cette région (cette dernière avait bien perçu la nécessité de tenir compte du Pakistan dans ce conflit, mais trop tard pour initier un changement de stratégie) et sest mis à lécoute de ses partenaires pour poser toutes les bonnes questions Il reste à apporter les bonnes réponses, mais de ce processus peuvent naître des initiatives qui pourraient rapidement rendre obsolète le présent rapport.
Pour autant, humilité et modestie ne signifient pas résignation. Le conflit en Afghanistan et plus largement en Asie du Sud engage la paix du monde. Cest pourquoi, plutôt que de rédiger une« énième analyse »destinée aux nobles étagères des vieilles institutions républicaines, avons-nous préféré prendre le (1) Winston Churchill, Daily Telegraph et histoire de linfanterie de Malakand, 1898.
9 risque démettre des propositions qui dégagent une logique de paix. Il sagit peut-être de notre part dune forme dutopie, mais notre conviction est que le précepte « si tu veux la paix, prépare la guerre » être complété par un précepte doit parallèle :« Quand tu es en guerre, prépare la paix ».
Nous livrons donc au débat 25 propositions : Certaines sont de portée générale les grandes orientations diplomatiques dautres sont plus particulières, précises et concrètes, notamment la mise en uvre de laide internationale. Mais elles forment un ensemble afin de tracer un chemin pour la paix dans cette région du monde à la fois complexe et dangereuse.
Mesdames, Messieurs,
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A ceux qui sinterrogent sur les raisons de notre présence en Afghanistan, aux côtés des forces de 41 autres nations, vos Rapporteurs tiennent à rappeler que la plupart des attentats islamistes, commis ou déjoués, visant le sol américain ou européen depuis 2005 ont été inspirés ou préparés en Afghanistan ou dans les sanctuaires taliban au Pakistan. Telle est lorigine de notre engagement en Afghanistan, où nous marquons à la fois notre solidarité à légard des Etats-Unis, victimes des attentats du 11 septembre 2001, et notre volonté daider les Afghans à reconstruire un pays au sein duquel ils pourront vivre librement et en paix.
Comme nous le constatons depuis plusieurs mois, lInde et le Pakistan, sont également les victimes dun terrorisme qui a fait plusieurs milliers de morts dans ces deux pays, et qui donne au conflit dAfghanistan une dimension régionale quil faut prendre en compte si lon veut le résoudre.
Machiavel rappelait quecommence une guerre quand on veut, on« lon la termine quand on peut ». nous savons pourquoi nous combattons, de Si nombreuses interrogations demeurent sur les conditions qui autoriseront le retrait de nos forces dAfghanistan. Nous navons en effet pas vocation à rester dans ce pays, mais nous ne pouvons le quitter sans quy soit rétablie la sécurité et sans que les Afghans ne retrouvent à la fois la maîtrise de leur destin et des conditions de vie décentes. La construction dun Etat viable et les bases dun développement économique, notamment en zone rurale, sont les préalables indispensables à la réalisation de ces deux objectifs. Le terrorisme et les multiples guérillas que nous affrontons sont alimentés par la pauvreté, les inégalités sociales et lignorance. Une victoire militaire contre les taliban naura donc de sens que lorsque les Afghans auront la certitude quils vivront dans une société qui leur garantira la paix et le développement. Le succès des armes deviendra alors un véritable succès politique. A défaut, ladage de Machiavel, si souvent vérifié dans lhistoire, signifiera pour la FIAS comme pour lOTAN qui en est la principale composante une défaite qui aura de profonds retentissements.
La guerre en Afghanistan demeure une guerre contre le terrorisme (celui-ci nest toujours pas éradiqué) mais le conflit a changé dampleur. Sous loccupation soviétique de lAfghanistan, il constituait déjà lun des aspects de rivalités très anciennes en Asie du Sud, autant quil était le théâtre dune lutte dinfluence entre plusieurs Etats du Moyen-Orient. Laugmentation du niveau de
