Rapport d'information fait au nom de la Commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale à la suite d'une mission effectuée en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna du 9 au 20 septembre 2003
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01 février 2004
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Le rapport présente deux collectivités d'outre-mer (nouvelle catégorie juridique qui se substitue à celle de territoires d'outre-mer) très différentes : pour la Nouvelle-Calédonie, il dresse un bilan d'application du statut de 1999 concrétisant les termes de l'accord de Nouméa et estime que la réforme statutaire est bien engagée. Il considère que le rééquilibrage économique entre les provinces est la condition de la stabilisation durable de la collectivité. Pour Wallis-et-Futuna, il remarque un statu quo institutionnel, prenant en compte les spécificités du territoire, dont la dépendance à la métropole est encore très importante.
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N° 216 ____________ S É N A T SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 12 février 2004 Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 février 2004
RAPPORT DINFORMATION
FAIT au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et dadministration générale (1) à la suit dmissioneffectuée en Nouvelle-Calédonieet à Wallis-et-e uneFutunadu9 au 20 septembre 2003, Par MM. Jean-Jacques HYEST, Christian COINTAT et Simon SUTOUR,
Sénateurs. (1) Cette commission est composée de : M.René Garrec,président Michèle M. Patrice Gélard, Mme ; André, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily,vice-présidents; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest,secrétaires; MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Charles Guené, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Jacques Larché, Jean-René Lecerf, Gérard Longuet, Jean Louis Masson, Mme Josiane Mathon, MM. Jean-Claude Peyronnet, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.
Outre-mer.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Une délégation de la commission des lois présidée par M. Jean-Jacques Hyest et composée de MM. Christian Cointat et Simon Sutour sest rendue en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna du 9 au 20 septembre 2003. Cette mission poursuivait undouble objectif. En Nouvelle-Calédonie, il sagissait de dresser un premier bilan dapplication du statut de 19991 concrétisant les termes de laccord de Nouméa2 . A Wallis-et-Futuna, votre délégation souhaitait mesurer les attentes des acteurs locaux au regard dune organisation statutaire restée quasi inchangée depuis 1961. La dernière mission de votre commission dans ce territoire remontait en effet à 19923. Le déplacement de votre délégation sinscrivait dans uncadre institutionnel profondément modifiépar la loi constitutionnelle n° 2003-273 du 28 mars 2003 relative à lorganisation décentralisée de la République. Cette réforme a en effet introduit une nouvelle classification juridique des collectivités situées outre-mer. Dune part, larticle 73 de la Constitution fixe le statut des départements et régions doutre-mer (la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et la Réunion). Dautre part, larticle 74 consacre une nouvelle catégorie juridique sous le vocable de «collectivités doutre-mer» qui se substitue à celle de « territoires doutre-mer ». Sont rattachées à cette nouvelle catégorie : la Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna en tant quanciens territoires doutre-mer, et les collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon. 1 n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.L i anique o org 2M. Jacques Larché et composée de délégation de votre commission des Lois présidée par Une MM. Jean-Marie Girault, Guy Allouche, Jean-Jacques Hyest, Lucien Lanier, Robert Pagès, était rendue en Nouvelle-Calédonie en juin 1998 dans la perspective de préparer lexamen s devant le Sénat du projet de réforme constitutionnelle relatif à cette collectivité. 3 Rapport 299, dinformation du Sénat n° fait par MM. Jean-Marie Girault, Bernard Laurent, Michel Dreyfus-Schmidt et Camille Cabane, seconde session ordinaire de 1992-1993.
Cette classification permet de réunir dans un même cadre constitutionnel les collectivités régies par leprincipe de spécialité législative. Contrairement au régime de lidentité législative, les lois et règlements ny sont pas applicables de plein droit et requièrent une mention expresse dextension. Les « collectivités doutre-mer » présentent deux autres points communs : elles exercent des compétences propres en application dune loi statutaire qui leur permettent dintervenir dans les domaines qui, en métropole, relèvent de la loi ; en outre, elles se trouvent dans une situation identique vis-à-vis de lUnion européenne : sans faire partie intégrante de lUnion, elles lui sont rattachées en tant que pays et territoires doutre-mer (PTOM), par un lien dassociation. Restent à lécart de cette classification dualiste la Nouvelle-Calédonie, régie de façon autonome par le titre XIII de la Constitution et les Terres australes et antarctiques françaises, dernier territoire doutre-mer en vertu de sa loi statutaire du 6 août 1955. Le nouvel article 74 fixe un cadre constitutionnel souple permettant délaborer des àstatuts « » la carte en fonction des spécificités et des aspirations de chaque collectivité doutre-mer. Il détermine les dispositions générales, communes à lensemble de ces collectivités et des dispositions particulières, propres aux collectivités dotées de lautonomie. Le Parlement a ainsi récemment adopté un nouveau statut de la Polynésie française renforçant son autonomie. Le principe dediversité semble ainsi appelé à inspirer des solutions institutionnelles outre-mer. A cet égard, du reste, la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna ont valeur dexemple : quoi de commun, en effet, entre la succession de statuts qua connu la première (pas moins de sept statuts depuis 1963) et le statu quo dont peuvent se prévaloir les secondes. Les aspirations des collectivités ultramarines ne sauraient se régler sur un modèle commun et trouver une seule et même réponse. Votre délégation sest ainsi efforcée de mieux comprendre les facteurs de cette diversité, qui représente lune des sources de linfinie richesse de loutre-mer français. Elle a bénéficié au cours de son déplacement du concours très précieux du haut-commissaire en Nouvelle-Calédonie, M. Daniel Constantin et de ladministrateur supérieur à Wallis-et-Futuna, M. Christian Job, ainsi que de leurs services respectifs. Par ailleurs la délégation a rencontré le soutien constant de nos deux collègues, MM. Simon Loueckhote pour la Nouvelle-Calédonie et Robert Laufoaulu pour Wallis-et-Futuna. Quils trouvent ici, ainsi que lensemble des autorités locales4qui ont su chaque fois réserver à la délégation un accueil chaleureux et attentif, lexpression de notre profonde gratitude.
4Voir en annexe le programme de la mission.
PREMIÈRE PARTIE LA NOUVELLE CALÉDONIE : UNE RÉFORME STATUTAIRE BIEN ENGAGÉE
Tout le prix du consensus retrouvé autour des institutions de la Nouvelle-Calédonie ne peut se mesurer sans un retour sur lhistoire récente de cette collectivité marquée par la violence et linstabilité.
Territoire de peuplement pluriethnique, la Nouvelle-Calédonie a accédé au statut du territoire doutre-mer en 1946. La scène politique dans les années daprès-guerre est dominée par lUnion calédonienne (UC) alliance pluriethnique et autonomiste, fondée en 1956 avec pour devise «deux couleurs, un seul peuple ».
Au cours des années 1970, marquées par lessor de la production du nickel et linstallation de nouveaux arrivants -néo-hébridais et Wallisiens pour la plupart-, ce consensus politique commença de se fissurer. Les options se radicalisèrent et face à la montée de la revendication indépendantiste, le courant « loyaliste », tenant du maintien de la Nouvelle-Calédonie dans la République, sorganisa avec la création par M. Jacques Lafleur en 1978 du Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR). En 1984, la mouvance indépendantiste se fédérait autour du Front de libération nationale Kanak et socialiste (FLNKS) en vue dinstaurer son projet politique de souveraineté et dindépendance.
Les tensions sexacerbèrent dans les années 1980. Entre 1976 et 1988, pas moins de cinq statuts se succédèrent. A la veille des élections territoriales du 24 avril 1988 qui coïncidaient avec le premier tour des élections présidentielles- une prise dotages à Ouvéa se solda par lassassinat de quatre gendarmes et lassaut donné pour libérer les autres otages fit vingt-et-un morts, deux militaires et dix-neuf kanaks. Ces évènements dramatiques, menaçant de plonger la Nouvelle-Calédonie dans une véritable guerre civile, convainquirent de lurgence dune solution consensuelle : à linitiative de M. Michel Rocard, alors Premier ministre, des négociations aboutirent le 26 juin 1988 à unedéclaration commune à lHôtel Matignon par le signée RPCR et le FLNKS et, le 20 août 1988, à laccord Oudinot5 fixe le qui principe duneconsultation sur lautodétermination à échéance de 10 anset prévoit un nouvel équilibre institutionnel. Soumis à un référendum national, le nouveau statut est approuvé par 80 % des suffrages exprimés (malgré une forte abstention).
5 deet laccord Oudinot forment les accords dits « La déclaration signée à Matignon Matignon ».
Au cours des dix années de la période transitoire définie par la loi référendaire du 9 novembre 1988 en application des accords de Matignon, la paix civile a été durablement restaurée, et lorganisation institutionnelle stabilisée. Les partenaires ont dès lors progressivement conçu la nécessité de préserver ces acquis en évitant une consultation référendaire sur lautodétermination susceptible de raviver les antagonismes. Si le recensement de 1996 avait dénombré 87.000 kanaks et 67.000 européens sur une population de près de 200.000 personnes, la primauté de lattachement à la métropole bien au-delà des européens, chez les Wallisiens, les Calédoniens dorigine asiatique et de nombreux kanaks, ne laissait guère dincertitude sur le maintien de la Nouvelle-calédonie au sein de la République à lissue du référendum dautodétermination.
Signé à Nouméa le 5 mai 1998, unnouvel accord les bases jette dune solution consensuelle : il détermine en effet pour unepériode transitoire comprise entre 15 et 20 ans, lorganisation politique de la collectivité, les modalités de son émancipation et les voies du rééquilibrage économique et social.
Largement approuvé par référendum le 8 novembre 1998 par la population de Nouvelle-Calédonie, sa mise en uvre a requis unerévision constitutionnelle 1998) et ladoption, le(loi constitutionnelle du 20 juillet 19 mars 1999, duneloi organiqueet dune loi simple.
La Nouvelle-Calédonie devient une collectivité «sui generis» dotée dinstitutions propres et de compétences transférées de manière progressive mais irréversible.
Votre délégation a pu mesurer sur place le réel consensus que suscitent le nouveau dispositif institutionnel et son fonctionnement même si, naturellement, des points de désaccord, en particulier, la composition du corps électoral, demeurent. Il semble aujourdhui que la pérennité de la stabilisation politique de la collectivité passe par le rééquilibrage économique entre les provinces.
I.LE CONSENSUS RETROUVÉ AUTOUR DES INSTITUTIONS
Le tableau suivant présente léconomie générale du institutionnel en Nouvelle-Calédonie.
dispositif
