Rapport d'information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur la Cour européenne des droits de l'Homme
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01 juillet 2012
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Français
Créés après la deuxième guerre mondiale, le Conseil de l'Europe et la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) ont pour mission d'assurer la promotion des droits de l'homme. Saisie par la voie de recours étatiques - de manière exceptionnelle - ou - le plus fréquemment - par la voie de recours individuels, puisque ce droit est ouvert aux 800 millions de citoyens des 47 États membres soumis à sa juridiction, la Cour a pour mission de veiller au respect, par les États parties, des droits reconnus par la Convention européenne des droits de l'homme. Sa mission est aujourd'hui compromise par la croissance exponentielle des recours individuels et le retard considérable qu'elle accuse dans le traitement des affaires. La conférence de Brighton, qui s'est tenue les 18, 19 et 20 avril 2012 à l'initiative de la présidence britannique du comité des ministres du Conseil de l'Europe, a souhaité apporter sa contribution aux différentes réformes déjà engagées, avec l'objectif de diminuer le nombre de requêtes sur lesquelles la Cour se prononce. Rappelant les nombreuses réformes, tant internes qu'institutionnelles, mises en oeuvre depuis plusieurs années, la Commission a souhaité, dans le présent rapport, dessiner quelques perspectives pour l'avenir, en particulier sur le fonctionnement de la Cour et les mécanismes susceptibles de garantir que les Etats et les juridictions nationales appliquent ses décisions.
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N° 705
SÉNAT SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 juillet 2012
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur laCour européennedesdroitsde l’Homme,
Par MM. Jean-Pierre MICHEL et Patrice GÉLARD,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de :SueurM. Jean-Pierre , président ;MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ;Christian Cointat, Christophe-AndréBonnefoy, MM. Mme Nicole Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ;MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.
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S O M M A I R E
Pages
AVANT-PROPOS......................................................................................................................
I. UNE INSTITUTION PRÉCIEUSE MAIS FRAGILE...........................................................
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A. UNE COUR GARANTE DE LA PROTECTION DES DROITS ET DES LIBERTÉS DANS UNE EUROPE ÉLARGIE ........................................................................................... 71. Une émanation du Conseil de l’Europe................................................................................ 72. Une juridiction renforcée par l’entrée en vigueur du Protocole n°11 en novembre 1998.................................................................................................................................... 93. La Cour européenne des droits de l’homme aujourd’hui....................................................... 10
B. LA « CONSCIENCE DE L’EUROPE » ................................................................................... 121. Le gardien du respect des droits de l’homme en Europe....................................................... 122. Un « gouvernement des juges » ? Les notions de marge d’appréciation et de subsidiarité dans la jurisprudence de la Cour...................................................................... 133. Une jurisprudence évolutive................................................................................................. 15
C. UNE INSTITUTION AU BORD DE L’ASPHYXIE ................................................................ 151. Le droit de recours individuel, « clé de voûte » du mécanisme de protection des droits de l’homme en Europe............................................................................................... 172. Une situation d’engorgement chronique............................................................................... 193. La question des mesures provisoires.................................................................................... 21
II. UNE COUR EN QUÊTE PERMANENTE DE RÉFORME................................................. 21
A. L’ENTRÉE EN VIGUEUR TARDIVE DU PROTOCOLE N°14.............................................. 211. Les mesures prévues par le Protocole n°14.......................................................................... 212. La nécessité de mesures transitoires : le Protocole 14 bis.................................................... 23
B. UNE MOBILISATION DE L’ENSEMBLE DES ACTEURS DU CONSEIL DE L’EUROPE ............................................................................................................................ 241. Le rapport du Groupe des Sages au comité des ministres (15 novembre 2006)...................... 242. Les conférences de haut-niveau d’Interlaken et d’Izmir........................................................ 253. Les mesures internes adoptées par la Cour.......................................................................... 26a) La procédure de « l’arrêt pilote » ..................................................................................... 26b) La mise en place d’une politique dite « de prioritisation » ................................................ 274. Organisation actuelle de la Cour européenne des droits de l’homme.................................... 29
C. LA CONFÉRENCE DE BRIGHTON (18-20 AVRIL 2012) : « BEAUCOUP DE BRUIT POUR RIEN » ? ..................................................................................................................... 301. Les propositions britanniques.............................................................................................. 302. Les observations de la Cour................................................................................................. 313. La position des États parties................................................................................................ 334. Une issue en demi-teinte...................................................................................................... 34
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III. APRÈS BRIGHTON, QUELLES PERSPECTIVES POUR LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L’HOMME ?................................................................ 35
A. LA NÉCESSITÉ URGENTE D’UNE MEILLEURE APPLICATION DES DROITS ET LIBERTÉS RECONNUS PAR LA CONVENTION DANS TOUS LES ÉTATS MEMBRES DU CONSEIL DE L’EUROPE ............................................................................ 361. Remédier à la disparité entre États membres en matière de respect des droits de l’homme.............................................................................................................................. 36a) Une amélioration du suivi de l’exécution des arrêts de la Cour ......................................... 36b) Donner une traduction concrète au principe de subsidiarité .............................................. 372. Et en France ?..................................................................................................................... 39a) Des progrès notables........................................................................................................ 39b) Un renforcement du dialogue des juges............................................................................ 40c) La nécessité d’une implication plus forte du Parlement .................................................... 41
B. UNE COUR DONT L’EFFICACITÉ ET LA CRÉDIBILITÉ PASSENT NÉCESSAIREMENT PAR DES MOYENS ET DES COMPÉTENCES SUPPLÉMENTAIRES MIS À SA DISPOSITION .................................................................. 411. Des exigences de qualification récemment renforcées........................................................... 412. La nécessité de doter la Cour de moyens budgétaires et humains supplémentaires................ 42
C. LES PERSPECTIVES OUVERTES PAR UN RENFORCEMENT DES LIENS ENTRE LE CONSEIL DE L’EUROPE ET L’UNION EUROPÉENNE ................................................ 441. La question de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme................................................................................................................ 442. Une participation accrue de l’Union européenne au financement des programmes du Conseil de l’Europe............................................................................................................. 45
COMPTE-RENDU DE L’AUDITION DE M. JEAN-PAUL COSTA, ANCIEN PRÉSIDENT DE LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME.......................... 49
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................... 57
ANNEXE 1 – LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS............. 67
ANNEXE 2 – CONTRIBUTION ÉCRITE DE M. JEAN-CLAUDE MIGNON, PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L’EUROPE................................................................................................................................ 69
ANNEXE 3 – CHEMINEMENT D’UNE REQUÊTE DEVANT LA COUR............................. 71
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs, Au cours des cinquante dernières années, la Cour eu ropéenne des droits de l’homme a apporté une contribution except ionnelle à la promotion et à la garantie des droits en Europe. En France, sa jurisprudence a été à l’origine d’ava ncées législatives importantes, en matière d’écoutes téléphoniques, d’ équilibre de nos procédures judiciaires, ou encore plus récemment en matière de garde à vue par exemple. C’est pourquoi les attaques très vives dont elle a fait l’objet au début de l’année 2012 de la part du Gouvernement britanni que, relayant sur ce point une large partie de son opinion publique, et les pr ojets de réforme que celui-ci a formulés ont inquiété votre commission des lois, traditionnellement attachée à la défense des libertés et des droits fondamentau x. Le 25 janvier dernier, le Premier ministre David Ca meron déclarait en effet devant l’Assemblée parlementaire du Conseil d e l’Europe que la Cour européenne des droits de l’homme ne devait pas être une «Cour des petits litiges» mais au contraire se concentrer sur les «plus sérieuses violations des droits de l’homme » et «ne pas compromettre sa propre réputation en contrôlant des décisions nationales qui n’ont pas b esoin de l’être». Exerçant la présidence semestrielle du comité des ministres du Conseil de l’Europe, il convoquait en avril 2012 à Brighton une conférence de haut-niveau sur l’avenir de la Cour destinée à examiner une série d e mesures propres à diminuer le nombre de requêtes sur lesquelles celle -ci se prononce.
Les controverses qu’ont pu susciter, à juste titre ou non, certaines décisions de la Cour ne doivent toutefois pas occul ter le fait que cette dernière est confrontée, depuis une quinzaine d’années, à un e situation d’engorgement chronique qui nuit à sa crédibilité et, du fait de l’allongement des délais de jugement, confine parfois au déni de justice.
A cet égard, il n’est pas inintéressant de relever que les critiques les plus virulentes dont la Cour a fait l’objet ont éma né d’un État qui s’est toujours montré plutôt vertueux dans son applicatio n des droits reconnus par la Convention – en cinquante ans, le Royaume-Uni n’a é té condamné que 279 fois par la Cour, ce qui correspond à moins de 2,5% des arrêts de condamnation prononcés par cette dernière. A l’inve rse, dix États, sur les
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47 États parties à la Convention européenne des dro its de l’homme, contribuent aujourd’hui à près de 80% des requêtes, et un seul État – la Fédération de Russie – est à l’heure actuelle et à lui seul à l’origine d’un quart des recours formulés devant la Cour de Strasbourg.
Si la conférence de Brighton, qui a réuni les 18, 1 9 et 20 avril 2012 l’ensemble des États parties à la Convention, n’a f inalement pas retenu dans sa déclaration finale les solutions les plus discutabl es proposées par les Britanniques, elle a eu le mérite d’attirer à nouve au l’attention de l’ensemble des acteurs du Conseil de l’Europe sur les difficul tés que traverse à l’heure actuelle la Cour européenne des droits de l’homme e t d’inviter à réfléchir aux moyens d’y remédier.
C’est dans ce contexte que votre commission des loi s, à l’initiative de notre collègue Jean-Pierre Michel, membre de l’Asse mblée parlementaire du 1 Conseil de l’Europe , a souhaité confier à ce dernier ainsi qu’à notre collègue Patrice Gélard une mission d’information afin de re ndre compte au Sénat de ces difficultés.
Les travaux de cette mission se sont déroulés en tr ois temps : votre commission a tout d’abord entendu publiquement, le 5 avril dernier, M. Jean Paul Costa, ancien président de la Cour eur opéenne des droits de 2 l’homme ; vos rapporteurs ont ensuite procédé à plusieurs auditions complémentaires, notamment celles de M. Jean-Marc S auvé, vice-président du Conseil d’État, et de M. Vincent Lamanda, premier p résident de la Cour de cassation ; enfin, une délégation de votre commissi on s’est rendue à Strasbourg le 30 mai 2012 afin de s’entretenir avec le président Nicolas Bratza et plusieurs membres de la Cour européenne des droi ts de l’homme, dont le juge français André Potocki, ainsi qu’avec des repr ésentants des différentes institutions du Conseil de l’Europe.
Le présent rapport poursuit plusieurs objectifs. To ut d’abord, constatant, comme M. André Potocki, qu’en dépit du magistère moral qu’elle exerce aujourd’hui, la Cour européenne des droits d e l’homme reste entourée d’un certain mystère, vos rapporteurs ont souhaité mieux faire connaître cette juridiction internationale, aujourd’hui écartelée e ntre le souci de préserver le droit de recours individuel, « clé de voûte du méca nisme de sauvegarde des 3 droits de l’homme » , et l’afflux de requêtes qu’elle peine à traiter d ans des délais raisonnables compte tenu de ses moyens limit és.
Vos rapporteurs ont ensuite souhaité replacer la co nférence de Brighton dans son contexte, qui est celui d’une réf lexion engagée depuis près d’une dizaine d’années par l’ensemble des acteurs d u Conseil de l’Europe pour étudier les moyens propres à remédier aux difficult és rencontrées par la Cour.
1 La délégation parlementaire française auprès de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe comprend vingt-quatre députés (douze titulaires, douze suppléants) et douze sénateurs (six titulaires, six suppléants). 2 Voir le compte-rendu de cette audition en annexe du présent rapport. 3 CEDH, 4 février 2005, Mamatkulov et Askarov c. Turquie.
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Enfin, ils ont souhaité tracer un certain nombre de perspectives et formuler quelques propositions propres à contribuer à l’amélioration de l’application, en France, des droits et libertés ga rantis par la Convention européenne des droits de l’homme. * * * I.UNE INSTITUTION PRÉCIEUSE MAIS FRAGILE
A.UNE COUR GARANTE DE LA PROTECTION DES DROITS ET DES LIBERTÉS DANS UNE EUROPE ÉLARGIE
1.Une émanation du Conseil de l’Europe
Émanation du Conseil de l’Europe – organisation int ernationale créée 1 en mai 1949 par dix États européens soucieux de promouvoir la réconciliation entre les peuples et de protéger les individus de l ’oppression –, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a été créée afin de veiller à la mise en œuvre et au respect de laConvention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 et entrée en vigueur le 3 septembre 1953.
Par cette dernière, les États signataires avaient e n effet souhaité «réaffirmer leur profond attachement à ces libertés fondamentales qui constituent les assises mêmes de la justice et de l a paix dans le monde et dont le maintien repose essentiellement sur un régime po litique véritablement démocratique, d’une part, et, d’autre part, sur une conception commune et un commun respect des droits de l’homme dont ils se ré clament».
Afin de donner à cette déclaration des droits toute l’effectivité nécessaire, la Convention mettait en œuvreun mécanisme de garantie collective de ces droits,dont la responsabilité était confiée à la Cour européenne des droits de l’homme: une violation alléguée de l’un de ces derniers par un État partie pouvait ainsi être port ée devant la Cour, soit par un autre État (par voie derequête étatique), soit – et là a consisté l’innovation majeure de la Convention, expliquant à la fois les succès inestimables de la Cour mais également les difficultés pratiques auxqu elles celle-ci est aujourd’hui confrontée – par voie derequête individuelle, par tout individu s’estimant victime d’une violation des droits garan tis par la Convention.
1 France, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg, Italie, Norvège, Suède, Danemark, Irlande et Royaume-Uni, signataires du traité de Londres du 5 mai 1949 qui a créé le Conseil de l’Europe.
