Rapport d'information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale par le groupe de travail sur la réforme de la carte judiciaire
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01 juillet 2012
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Poids de l'ouvrage
7 Mo
Le groupe de travail issu de la commission des lois du Sénat dresse un bilan de la réforme de la carte judiciaire engagée au mois de juin 2007 et achevée au 1er janvier 2011. Cette réforme a abouti à la suppression de près du tiers des implantations judiciaires, touchant plus particulièrement les tribunaux d'instance. Le groupe de travail tente d'apporter des réponses aux questions suivantes : l'accès à la justice a-t-il été préservé ? Le fonctionnement des juridictions a-t-il été renforcé et la qualité de leur décision améliorée ? Quel a été le prix de la réforme ?
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N° 662
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juillet 2012
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) par le groupe de travail sur laréformede lacarte judiciaire(2),
Par Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT et M. Yves DÉTRAIGNE,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : SueurM. Jean-Pierre, président ;MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Cointat, Christophe-André stian Chri Bonnefoy, MM.Mme Nicole Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; Béchu, Anziani, Philippe Bas, Christophe Nicole MmeMM. Alain Borvo Cohen-Seat, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto. (2) Ce groupe de travail est composé de: Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Yves Détraigne.
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S O M M A I R E
Pages
AVANT-PROPOS 7............................................................................................................................... ....
I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE MAIS FRAGILISÉE PAR DES DÉFAUTS DE CONCEPTION............................................................................................................................... ... 9
A. UNE RÉFORME PLUSIEURS FOIS REPORTÉE............................................................................. 10 1. Le consensus existant sur la nécessité de réformer une carte judiciaire obsolète........................... 10 a) Une carte judiciaire datée… ................................................................................................ ....... 10 b) … et devenue inadaptée...................................................................................................... ......... 12 2. Des travaux nombreux n’ayant donné lieu qu’à des modifications limitées de l’organisation judiciaire.................................................................................................................. 15
B. LE SENTIMENT EXPRIMÉ À DE NOMBREUSES REPRISES D’UNE RÉFORME PRÉCIPITÉE, MAL EXPLIQUÉE VOIRE BRUTALE .................................................................... 18 1. Le choix contesté d’une réforme par décrets.................................................................................... 19 2. Une annonce de concertation contredite dans les faits ?................................................................. 20 a) Un calendrier resserré ne fac ilitant pas la concertation ............................................................... 20 b) Une concertation sans dialogue ? ............................................................................................ .... 20 (1) Au niveau national : une concertation quasi-inexistante.................................................................. 20 (2) Des concertations locales très riches, mais parfois sans suites......................................................... 21 3. Le cas particulier des juridictions prud’homales et consulaires...................................................... 24 (1) La juridiction prud’homale, un processus encadré par les textes...................................................... 24 (2) La juridiction consulaire, un autre modèle de réforme.................................................................... 25
C. DES DÉFAUTS DE CONCEPTION................................................................................................... 26 1. Un défaut de perspective : une réforme conduite à l’envers............................................................ 27 2. Un défaut de coordination................................................................................................................ 28 a) L’absence de coordination avec la carte administrative .............................................................. 28 b) L’absence de coordination avec les autre réformes conduites par le ministère de la justice .......................................................................................................................................... 29 3. La priorité donnée aux principes de qualité et de bonne administration de la justice sur l’exigence de proximité.................................................................................................................... 31 a) Le renforcement de la qualité de la jus tice : concentration des moyens ou exigence de proximité ? .................................................................................................................... .............. 31 (1) Permettre aux magistrats de «bien juger» grâce à des juridictions de «taille suffisante».................. 32 (2) Une exigence de proximité atténuée par le développement des nouvelles technologies ?.................... 34 b) L’amélioration de la bonne administration de la justice .............................................................. 37 4. Des critères et des arbitrages discutés............................................................................................. 38 a) Le choix de critères quantitatifs plutôt que qualitatifs ................................................................. 39 b) Des arbitrages contestés .................................................................................................... .......... 40
II. UNE RÉFORME D’AMPLEUR CONDUITE À SON TERME GRÂCE À LA TRÈS FORTE MOBILISATION DES PERSONNELS JUDICIAIRES................................................ 45
A. LE MAINTIEN D’UNE PRÉSENCE JUDICIAIRE SUFFISANTE : ENJEU DE LA REFONTE DE LA CARTE ............................................................................................................ .... 45 1. La suppression de près d’un tiers des juridictions........................................................................... 45 2. Des dispositifs de maintien d’une présence judiciaire encore insuffisants...................................... 47 a) L’accès au droit : un maillage de structures «parajudiciaires» porté par les acteurs locaux ......................................................................................................................... ................. 47 b) Des structures complémentaires qui n’ont pas vocation à remplacer les juridictions.................. 49 c) L’accès au juge grâce aux audiences foraines : une solution qui n’a pas pu s’imposer ............... 50
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B. UNE APPRÉCIATION CONTRASTÉE SUR LES MOYENS D’ACCOMPAGNEMENT DE LA RÉFORME MIS EN ŒUVRE PAR LA CHANCELLERIE.................................................. 50 1. L’accompagnement immobilier de la réforme : une opportunité pour les juridictions, au coût encore indéterminé................................................................................................................... 51 a) L’occasion d’une amélioration sensible des conditions d’installation des juridictions ............... 51 b) Un coût maîtrisé ?.......................................................................................................... .............. 53 (1) Un coût en apparence bien inférieur aux prévisions initiales........................................................... 53 (2) En réalité, un coût sous-évalué qui conduit à s’interroger sur les économies futures à attendre des regroupements..................................................................................................................... 53 2. Le bilan mitigé de l accomp agnement social de la réforme............................................................. 56 ’ a) L’accompagnement des fonctionnaires et des magistrats ............................................................ 56 b) L’accompagnement spécifique des avocats ................................................................................. 61
C. DES PERSONNELS FORTEMENT SOLLICITÉS ............................................................................ 63 1. Des magistrats et des fonc tionnaires qui se sont mobilisés pour garantir, en dépit des difficultés, le bon fonctionnement de la justice................................................................................ 63 2. Une réforme achevée, mais qui laisse des personnels éprouvés...................................................... 65
III. UN FORT IMPACT SUR LE FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE, AUX CONSÉQUENCES PARFOIS NÉGATIVES POUR LES JUSTICIABLES ET LES TERRITOIRES............................................................................................................................... .. 67
A. UNE CARTE JUDICIAIRE RATIONALISÉE, MAIS FRAGILISÉE PAR LA CRÉATION OU LE MAINTIEN DE CERTAINES INCOHÉRENCES ................................................................ 68 1. Une rationalisation fondée sur la mutualisation des moyens au sein de juridictions dotées d’une activité judiciaire suffisante…............................................................................................... 68 2. … mais fragilisée par certains choix d’implantation incohérents…................................................ 75 3. … et qui n’a pas pris en charge la question de certains tribunaux surchargés............................... 78
B. DES SUPPRESSIONS NETTES DE POSTES MOTIVÉES PAR UN OBJECTIF COMPTABLE MAIS MALVENUES DANS UN CONTEXTE D’AUGMENTATION GÉNÉRALE DU CONTENTIEUX .................................................................................................... 79 1. Un nombre significatif de suppressions de postes dans les juridictions touchées par la réforme…............................................................................................................................... .......... 80 2. … qui coïncident avec un e réduction globale des effectifs localisés en juridiction......................... 86 3. Des suppressions en contradiction avec le s besoins en effectif suscités par d’autres réformes 91............................................................................................................................... ............
C. DES CONSÉQUENCES PARFOIS NÉGATIVES POUR L’ACCÈS À LA JUSTICE ET L’EFFICACITÉ DE LA RÉPONSE APPORTÉE AU JUSTICIABLE.............................................. 93 1. Une justice que la réforme a éloignée des justiciables..................................................................... 93 a) Un éloignement préjudiciabl e à l’accès à la justice ..................................................................... 94 b) La création de «déserts judiciaires» .......................................................................................... 96 2. Une dégradation de la qualité de la réponse judiciaire qui pénalise les justiciables...................... 96 a) Des délais de traitement rallongés .......................................................................................... ..... 97 b) La baisse sensible de la demande de justice : une réforme qui a dissuadé certains justiciables de saisir la justice ?............................................................................................ ....... 102
D. UNE RÉFORME QUI A CONTRIBUÉ À L’AGGRAVATION DES DÉSÉQUILIBRES TERRITORIAUX ................................................................................................................... ............ 107
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IV. REMÉDIER AUX INCONVÉNIENTS DE LA RÉFORME, SANS ÉPROUVER À NOUVEAU LES JUSTICIABLES, LES PERSONNELS JUDICIAIRES ET LES TERRITOIRES 110............................................................................................................................... ..
A. ASSOCIER PLEINEMENT LE PARLEMENT À TOUTE RÉFORME FUTURE............................ 110
B. AMENDER LA RÉFORME POUR REMÉDIER À SES PRINCIPAUX DÉFAUTS........................ 111 1. Les audiences foraines..................................................................................................................... 111 2. Le maintien d’une présence judiciaire appropriée........................................................................... 112 3. La réinstallation d’implantations judiciaires................................................................................... 113
C. LA RÉFORME JUSQU’À PRÉSENT ÉCARTÉE : CELLE DES COURS D’APPEL ...................... 114
D. UNE PISTE DE RÉFLEXION POUR L’AVENIR : RÉFORMER L’ORGANISATION JUDICIAIRE PLUTÔT QUE LA CARTE, POUR GARANTIR L’ACCÈS À LA JUSTICE ? ...................................................................................................................... .................... 114 1. Améliorer l’accès à la justice par la simplification et la clarification de l’organisation des juridictions de première instance.............................................................................................. 115 2. Une piste prometteuse, qui appelle toutefois une réflexion complémentaire................................... 118
CONCLUSION 119............................................................................................................................... ........
EXAMEN EN COMMISSION.............................................................................................................. 121
ANNEXE 1 – LISTE DES PERSONNES ENTENDUES.................................................................... 131
ANNEXE 2 – DÉPLACEMENTS DU GROUPE DE TRAVAIL....................................................... 135
DÉPLACEMENT DANS LE RESSORT DE LA COUR D’APPEL DE RENNES........... 137
DÉPLACEMENT DANS LE RESSORT DE LA COUR D’APPEL DE REIMS.............. 139
DÉPLACEMENT DANS LE RESSORT DE LA COUR D’APPEL DE TOULOUSE..... 141
DÉPLACEMENT DANS LE RESSORT DE LA COUR D’APPEL DE DOUAI.............. 143
DÉPLACEMENT DANS LE RESSORT DE LA COUR D’APPEL DE RIOM................ 144
ANNEXE 3 – CARTES DES IMPLANTATIONS JUDICIAIRES AVANT ET APRÈS LA RÉFORME 147............................................................................................................................... ........
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Au 1erjanvier 2011 s’achevait la réforme de la carte judiciaire, engagée dès le mois de juin 2007. Sa nécessité, comme le principe qui devait l’animer – garantir l’accès du citoyen à une justice de qualité – recueillaient un assentiment général. Pour autant, de sa conception jusqu’à sa conclusion et encore aujourd’hui, au moment d’en mesurer les effets, elle a fait l’objet de vives controverses. Engageant une réorganisation de la carte des implantations judiciaires, elle touchait, à travers les lieux de justice, à l’un des biens les plus précieux en démocratie, parce qu’il garantit tous les autres : celui de faire valoir son droit auprès d’un arbitre impartial qui rend sa décision au nom du peuple français. Réforme de la carte des implantations judiciaires, elle pouvait promouvoir un projet d’organisation de la justice et de rationalisation de son fonctionnement. Elle a mobilisé l’ensemble des magistrats et des personnels judiciaires, et les a conduits à un changement voire à un bouleversement de leurs conditions de travail. Pour une institution judiciaire sans cesse confrontée à une charge plus importante, avec des moyens contraints, elle a représenté autant une opportunité qu’un risque budgétaire. Entraînant la disparition et le regroupement de nombreuses juridictions, elle a également affecté l’ensemble des auxiliaires et des partenaires de justice qui concourent, avec les magistrats et les pe rsonnels judiciaires, à la protection du droit des justiciables. Enfin, les suppressions et créations de tribunaux ou d’implantation judiciaire, ont posé la question des conditions d’exercice du service public de la justice et de sa présence sur le territoire, auprès des justiciables.
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En raison de l’importance des enjeux ainsi engagés, votre commission a confié à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Yves Détraigne la responsabilité de dresser le bilan de cette réforme. Le groupe de travail a organisé à une trentaine d’auditions et procédé à plusieurs déplacements auprès de juri dictions maintenues ou d’anciennes juridictions supprimées, dans le ressort des cours d’appel de Douai, de Reims, de Rennes, de Riom et de Toulouse. À l’occasion de ces visites, elle a entendus les chefs de cours et de juridictions, les magistrats, les personnels de greffe et les autres fonctionnaires, les avocats et les élus. Les difficultés que vos rapporteurs ont pu constater dans plusieurs juridictions procèdent pour une large part des choix initiaux des concepteurs de la réforme et des critères retenus pour dess iner la nouvelle carte. Vos rapporteurs observent aussi que l’accompagnement auquel la réforme a donné lieu n’a permis de remédier qu’à la marge à ses effets défavorables. Ils mesurent aussi tout ce que la réforme, qui a profondément affecté les conditions de travail des magistrats et des fonctionnaires, doit à leur effort d’adaptation, à leur dévouement et à leur sens du service public.
* * *
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I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE MAIS FRAGILISÉE PAR DES DÉFAUTS DE CONCEPTION
Fruit d’une «stratification historique»1 commencé en 1789, la ayant carte judiciaire n’avait plus fait l’objet de modifications profondes depuis la réforme de 1958. Seuls quelquesajustements à la margeavaient été réalisés par les ministres de la justice qui s’étaient succédé.
Pourtant, il existaitun consensusdu monde judiciaire la nécessité sur de réformer cette carte, devenue obsolète regard des évolutions au démographiques et des enjeux économiques et sociaux de ce début de XXIèmesiècle.
Lors de son élection, M. Nicolas Sarkozy s’était engagé à reformer la carte judiciaire. Mme Rachida Dati, alors ministre de la justice, avait été chargée de mener à bien ce projet.
Rapidement, la chancellerie était revenue sur son objectif initialement plus ambitieux de réformer l’organisation judiciaire et la répartition des contentieux pour se concentrer sur la modification de exclusivement l’architecture des implantations judiciaires.
La conception de la réforme a été commandée par une volonté de rationaliser les implantations judiciaire s, pour permettre leur concentrationen juridictions de «taille suffisante»2. Elle visaitdeux objectifs principaux: «renforcer la qualité de la justice», notamment par la spécialisation du juge, et «assurer une bonne administration de la justice»3, entendue comme l’optimisation des moyens budgétaires et humains affectés aux juridictions. Les exigences liées à la nécessité de maintenir une présence judiciaire sur l’ensemble du territoire afin d’assurer uneproximité entre le justiciable et son juge,n’ont pas été retenues parmi les principes directeurs de la réforme.
Pour constituer des juridictions de «taille suffisante», la chancellerie a choisi desupprimer les implantations jugées«trop petites», en retenant des critères principalement basés sur les indicateurs d’activité, laissant peu de place à d’autres considérations telles que la prise en compte des bassins démographique et d’emploi, les conditions d’aménagement ou les spécificités des territoires.
1 de réorganisation et de déconcentration du ité de M. Jean-François Carrez pour le com Rapport ministère de la justice, 1994. 2 de la carte judici aire, prononcé par le garde des Discours d’installation du comité consultatif sceaux le 27 juin 2007. 3de son discours inaugural du 27 juin directeurs énoncés par le garde des sceaux, lors Principes 2007.
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A. UNE RÉFORME PLUSIEURS FOIS REPORTÉE
Dès 1994, le rapport de M. Jean-François Carrez relevait1: «personne ne conteste sérieusement l’inadaptation de la carte judiciaire actuelle, ni en ce qui concerne les juridictions judiciaires de droit commun, ni en ce qui concerne les tribunaux de commerce et les conseils de prud’hommes.» Vos co-rapporteurs ont constaté, par eux-mêmes, l’existence de ce large consensus sur la nécessité d’une réforme, au cours des auditons qu’ils ont menées ou lors des déplacements qu’ils ont effectué s dans le ressort de différentes cours d’appel. Il ressortait également des nombreux travaux menés ces dernières années sur ces sujets, qui n’avaient donné lieu qu’à des tentatives de réformes inabouties.
1. Le consensus existant sur la nécessité de réformer une carte judiciaire obsolète
a) Une carte judiciaire datée… L’organisation judiciaire a été marquée par une grande stabilité. D’aucuns estiment qu’elle peine à se réformer. De fait, les bases de la carte judiciaire contemporaine avaient été posées à la Révolution, par la loi sur l’organisation judiciaire des 16 et 24 août 1790, remplacée sous le Consulat par la loi du 27 Ventôse An VIII, qui avait entrepris d’établir en France une justice d’État, unifiée et laïque. L’édifice judiciaire de cette époque s’était maintenu quasiment en l’état jusqu’à la fin de la première guerre m ondiale. À compter de cette période, pour des raisons politiques et financières, mais également du fait de l’inadaptation de l’organisation des juridictions à la société française, à l’économie du pays et au progrès social, plusieurs réformes de l’organisation judiciaire avaient été entreprises. Il fallut cependant attendre 1958 pour qu’une véritable réforme globale de l’organisation judiciaire soit menée à son terme. Avant cette date, seule des mesures partielles virent le jour, motivées par la nécessité de réduire le déficit budgétaire de l’État. Pourtant, en1926, une première réforme d’envergure avait transformé radicalement le paysage judiciaire. La volonté de réaliser des économies et d’en finir avec le déficit budgétaire avait conduitle gouvernement Poincaré à procéder, par décret, à la suppression de tous les tribunaux d’arrondissement considérés comme inactifs, soit 227 sur les 359 existants,et à les remplacer par des tribunaux départementaux. Le rapport de présentation de la réforme justifiait la suppression des tribunaux d’arrondissement en ces termes : «s’il importe que la justice soit proche, il importe surtout qu’elle soit bien rendue, elle ne peut l’être que par des compagnies judiciaires fortement 1 concentrationRapport pour le comité de réorganisation et de dé du ministère de la justice précité p.12.
