Rapport d'information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles (...) par le groupe de travail sur l'enfermement des mineurs délinquants : évaluation des centres éducatifs fermés et des établissements pénitentiaires pour mineurs
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01 juillet 2011
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Français
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La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 a tenté d'apporter de nouvelles solutions à la prise en charge des mineurs multirécidivistes avec la création des centres éducatifs fermés (CEF) et des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM). Huit ans après leur création, ce rapport évalue ces établissements, qui s'efforcent de concilier privation de liberté et projet éducatif. Comment ces nouvelles structures ont-elles rempli leurs missions ? Ont-elles favorisé la réinsertion et contribué à lutter contre la récidive ?
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N° 759
SENAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2010-2011
Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 juillet 2011
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1), par le groupe de travail (2) sur l’enfermement desmineurs délinquants :évaluation des centres éducatifs ferméset desétablissements pénitentiairespourmineurs,
Par MM. Jean-Claude PEYRONNET et François PILLET,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de :M. Jean-Jacques Hyest, président ;M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. Yves Détraigne, vice-présidents ;MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas, secrétaires ;MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean- Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Vira poullé, Richard Yung, François Zocchetto.
(2) C e g r o u p e d e t r a v a i l e s t c o m p o s é d e: MM. Jean-Claude Peyronnet et François Pillet- r a p p o r t e u r s o , c.
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S O M M A I R
E
Pages
LES 25 PROPOSITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION............................................ 5
AVANT-PROPOS...................................................................................................................... 7
I. LES CENTRES ÉDUCATIFS FERMÉS (CEF) : UNE EXPÉRIENCE À CONFORTER....................................................................................................................... 12
A. UNE ALTERNATIVE À L’INCARCÉRATION...................................................................... 13 1. Une prise en charge éducative renforcée.............................................................................. 13 a) Des conditions de placement strictement définies ............................................................. 13 b) Une présence éducative permanente................................................................................. 14 c) Une prise en charge individualisée et construite dans la durée .......................................... 14 d) La mise en œuvre d’activités scolaires, éducatives et sportives dans le cadre des projets d’établissement .................................................................................................... 16 2. Un cadre privatif de liberté : l’ambiguïté de la notion de « centre fermé »........................... 19 a) Une fermeture juridique................................................................................................... 19 b) La progressive mise en place de dispositifs de sécurité..................................................... 20 c) La question des fugues..................................................................................................... 22 3. Un dispositif destiné à des mineurs délinquants multirécidivistes et multiréitérants.............. 23 a) Un public accueilli qui semble répondre dans l’ensemble aux prescriptions du cahier des charges ........................................................................................................... 23 b) Des adolescents présentant de graves carences éducatives ................................................ 25 c) La question de l’accueil des jeunes filles en CEF ............................................................. 26 4. Une évaluation insuffisante.................................................................................................. 26 a) Un manque de données objectives.................................................................................... 26 b) Une insuffisance d’outils statistiques ............................................................................... 28 c) Un dispositif sollicité....................................................................................................... 29
B. UN DISPOSITIF QUI MÉRITE D’ÊTRE CONSOLIDÉ .......................................................... 30 1. Assouplir le cahier des charges sans remettre en cause la priorité accordée aux mineurs les plus difficiles.................................................................................................... 30 a) Une extension aux primodélinquants à n’envisager qu’à titre exceptionnel ....................... 30 b) Assouplir les conditions de placement pour les mineurs approchant l’âge de la majorité........................................................................................................................... 32 c) Une réflexion sur la situation des mineurs condamnés à une longue peine de prison ......... 33 2. Renforcer la cohérence globale du dispositif........................................................................ 34 a) Adapter la localisation des CEF aux bassins de délinquance ............................................. 34 b) Renforcer l’ancrage territorial des CEF............................................................................ 36 c) Mettre en place des dispositifs favorisant les partages d’expériences et les échanges de bonnes pratiques .......................................................................................... 38 d) Une réflexion nécessaire sur l’accueil en urgence des mineurs déférés ............................. 39 e) Améliorer la gestion des places en CEF ........................................................................... 40 3. Appuyer les équipes intervenant en CEF.............................................................................. 41 a) Mettre un accent particulier sur le recrutement et la formation des personnels .................. 41 b) Maintenir un taux d’encadrement élevé............................................................................ 43 4. Un dispositif qui n’a de sens qu’inscrit dans une large palette de solutions éducatives......... 44 a) Le rôle essentiel des services de milieu ouvert dans la réussite de la sortie ....................... 45 b) Une implication des services d’aide sociale à l’enfance et de l’Éducation nationale.......... 45 c) Un maintien des places disponibles en foyers classiques .................................................. 46 d) Des moyens supplémentaires pour les mineurs présentant des troubles mentaux ............... 47
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II. LES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES POUR MINEURS (EPM) : DES RÉAJUSTEMENTS INDISPENSABLES............................................................................ 50
A. UN PROJET PROMETTEUR ET AMBITIEUX ...................................................................... 52 1. Un dispositif novateur.......................................................................................................... 52 a) Une nouvelle carte géographique des lieux de détention pour mineurs .............................. 52 b) Les lieux : des principes d’organisation identiques........................................................... 53 c) Une diminution régulière du nombre de mineurs détenus malgré un retournement récent de tendance ........................................................................................................... 55 d) Un très fort taux d’encadrement ....................................................................................... 58 2. Une organisation très structurée du parcours de détention................................................... 58 a) L’accueil des détenus ...................................................................................................... 58 b) La vie quotidienne........................................................................................................... 60 c) La pluridisciplinarité ....................................................................................................... 61 d) L’intervention du partenaire privé.................................................................................... 61
B. CINQ ANS APRÈS : LE POIDS DES DÉSILLUSIONS .......................................................... 62 1. Des choix initiaux contestés................................................................................................. 62 a) Une implantation peu équilibrée ...................................................................................... 62 b) Des équipements parfois inadaptés .................................................................................. 63 c) Les interrogations persistantes concernant la mixité ......................................................... 64 d) Les incertitudes persistantes sur les régimes de détention ................................................. 64 e) Les insatisfactions liées au fonctionnement du binôme ..................................................... 68 2. Une efficacité non avérée..................................................................................................... 69 a) L’organisation des activités : un équilibre à trouver ......................................................... 69 b) Le difficile maintien des liens avec l’extérieur ................................................................. 70 c) La faiblesse des aménagements de peine .......................................................................... 72
C. REDONNER SES CHANCES À UNE EXPÉRIENCE ENCORE INABOUTIE........................ 74 1. Une première exigence : disposer d’instruments fiables de connaissance............................. 74 a) Le coût ............................................................................................................................ 74 b) L’efficacité ..................................................................................................................... 76 2. Permettre aux moyens considérables déployés en EPM de porter leurs fruits........................ 77 a) La durée de séjour ........................................................................................................... 77 b) Les conditions de l’individualisation de la peine .............................................................. 77 c) La question de la discipline.............................................................................................. 79 d) Les aménagements de peine............................................................................................. 79 que........................................................ 80 3. Redonner une nouvelle dynami à l’encadrement..... a) Les personnels ................................................................................................................. 80 b) Les synergies entre administrations différentes ................................................................ 80
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................... 83
ANNEXE 1 AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LES RAPPORTEURS....................................................................................................... 91
ANNEXE 2 LA DÉLINQUANCE DES MINEURS................................................................ 95
ANNEXE 3 ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ................................................................. 99 •Angleterre ............................................................................................................................. 99 •Espagne ................................................................................................................................ 101 •Belgique ............................................................................................................................... 104 • 107Suède ....................................................................................................................................
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LES 25 PROPOSITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION
Proposition n° 1 :Réserver les CEF aux mineurs multirécidivistes ou multiréitérants. La présence de primodélinquants devrait être limitée aux mineurs ayant commis des faits de nature criminelle ou pour lesquels le risque de réitération apparaît particulièrement élevé. Proposition n° 2 :Assouplir les conditions de placement en CEF afin de permettre à ces établissements de continuer à prendre en charge un jeune au-delà de sa majorité. Proposition n° 3 :Privilégier l’affectation en EPM d’un mineur condamné au cours de son placement à une peine d’emprisonnement ferme de longue durée pour des faits commis antérieurement à celui-ci. Proposition n° 4 :Veiller à l’adéquation de la localisation des CEF avec les bassins de délinquance. Un effort particulier devrait être porté sur les régions les plus urbanisées, telles que la région parisienne et la région sud-est notamment. Proposition n° 5 :Sensibiliser les élus locaux au dispositif des CEF et aux projets qui y sont menés afin de les impliquer davantage dans l’implantation et le fonctionnement de ceux-ci. Proposition n° 6 :Systématiser la conclusion de conventions avec les partenaires essentiels du CEF afin de garantir la cohérence et la célérité des réponses apportées aux difficultés rencontrées par les équipes éducatives. Des réunions régulières du comité de pilotage devraient être tenues de façon plus systématique. Proposition n° 7 :Mettre en place les outils nécessaires pour favoriser les échanges d’expériences et de bonnes pratiques entre l’ensemble des équipes éducatives intervenant en CEF. Proposition n° 8 :Engager une réflexion sur la question de l’accueil en urgence des mineurs susceptibles d’être placés en CEF. Proposition n° 9 :Insister pour que le programme de formation proposé à l’ensemble des personnels exerçant en CEF soit rapidement mis en place. Proposition n° 10 :Privilégier l’affectation ou le recrutement en CEF de personnels volontaires, adhérant au projet éducatif mis en place et ayant soit reçu une formation initiale adaptée, soit bénéficiant d’une expérience professionnelle significative dans la prise en charge d’adolescents difficiles. Proposition n° 11 :Maintenir un taux effectif d’encadrement élevé, notamment en veillant à limiter au maximum la durée des vacances de postes. Proposition n° 12 :Impliquer davantage les conseils généraux et les services de l’Éducation nationale dans le suivi des mineurs à l’issue du placement.
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Proposition n° 13 :la capacité d’accueil globale des foyersMaintenir classiques relevant de la PJJ. L’augmentation du nombre de places en CEF ne devrait pas se faire au détriment de ces foyers, qui offrent une prise en charge adaptée pour un grand nombre de mineurs placés dans le cadre d’une décision pénale. Proposition n° 14 :Améliorer substantiellement la prise en charge des mineurs présentant des troubles mentaux, par une meilleure articulation avec les services de santé mentale, d’une part, et par l’augmentation du nombre de places disponibles en ITEP, d’autre part. Proposition n° 15 :Mettre en œuvre une évaluation complète et précise, fondée sur des critères pertinents, de l’incidence d’un placement en CEF sur la récidive, d’une part, sur la réinsertion, d’autre part. Au besoin, la loi devrait autoriser la mise en œuvre d’évaluations à partir d’un suivi des mineurs après leur majorité. Proposition n 16: Évaluer de manière précise et complète le coût ° d’une journée de détention en EPM prenant en compte non seulement les dépenses prises en charge par le ministère de la Justice mais aussi celles assurées par le ministère de l’Education nationale et celui de la Santé. Proposition n° 17: Améliorer les connaissances statistiques sur le devenir des jeunes à l’issue de leur incarcération. Proposition n° 18Réserver la détention en EPM aux mineurs devant: être incarcérés pour une durée au moins égale à trois mois. Proposition n° 19: Garantir l’individualisation de la peine, en particulier à travers la mise en place des régimes de détention différenciés, ce qui implique le respect absolu dunumerus clausus. Proposition n° 20: Engager une réflexion sur le rééquilibrage des lieux de détention des mineurs en fonction des écarts de taux d’incarcération entre régions. Proposition n° 21les règles d’autorité, tout en clarifiant le: Préserver cadre disciplinaire. Proposition n° 22: Organiser une politique dynamique d’aménagement de peine en particulier en créant des quartiers de semi-liberté. Proposition n° 23: Encourager la stabilité et la qualité des personnels affectés en EPM, notamment par un profilage des postes. Proposition n° 24de réelles synergies au sein du binôme,: Développer en particulier par la mise en place de formations communes. Proposition n° 25: Donner, sous la responsabilité des trois ministères -Justice, Éducation nationale et Santé- un nouvel élan à la pluridisciplinarité.
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Depuis l’adoption de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante par le Gouvernement provisoire de la République française, le droit pénal des mineurs est fondé sur la conviction profondément humaniste que tout mineur délinquant est un être en construction qui doit avant tout être protégé et éduqué. Pour autant, il demeure des situations dans lesquelles, au regard de la personnalité du mineur ou de la gravité des infractions qu’il a commises, la prison paraît inévitable. Conformément à l’article 37 de la Convention internationale des droits de l’enfant du 20 novembre 1989, qui stipule que «l’arrestation, la détention ou l’emprisonnement d’un enfant [ne doit être] qu’une mesure de dernier ressort et être d’une durée aussi brève que possible», notre droit encadre très strictement l’incarcération des mineurs : - celle-ci est interdite en-dessous de treize ans ; la juridiction pour mineurs doit respecter le principe de primauté de -l’éducatif sur le répressif1, qui lui impose de prononcer en priorité une ou plusieurs mesures éducatives. Si toutefois «les circonstances et la personnalité des mineurs l’exigent»2, la juridiction peut prononcer une sanction ou une peine «en tenant compte de l’atténuation de leur responsabilité pénaleEn vertu de l’ordonnance du 2 février 1945, les peines». encourues sont réduites de moitié3; - enfin, s’il s’avère nécessaire d’incarcérer le mineur avant le jugement, la détention provisoire n’est possible que dans trois hypothèses : en matière criminelle, en cas de soustraction volontaire aux obligations d’un contrôle judiciaire ou d’une assignation à résidence avec surveillance électronique ou, s’agissant des seuls mineurs de seize à dix-huit ans, lorsque la peine correctionnelle encourue est égale ou supérieure à trois ans.
1 Principe que le Conseil constitutionnel a consacré comme principe fondamental reconnu par les lois de la République dans sa décision n°2002-461 DC du 29 août 2002. 2Article 2 de l’ordonnance n°45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante. 3 S’agissant des mineurs âgés de seize à dix-huit ans, la juridiction pour mineurs peut toutefois écarter l’application de cette règle dans un certain nombre d’hypothèses.
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En 2002, la commission d’enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs constatait : «aujourd’hui, l’incarcération demeure trop souvent le dernier recours, la fin de toute tentative éducative.L’enfermement des mineurs doit être repensé afin de revêtir une véritable dimension éducative et de s’inscrire dans un parcours dynamique vers la réinsertion»1. Traduisant cette préconisation, le législateur a créé, par la loi n°2002-1138 d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, deux types de structures destinées à accueillir des mineurs délinquants ayant commis des infractions d’une gravité telle qu’un enfermement temporaire s’avère nécessaire : lescentres éducatifs fermés (CEF), d’une part, les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), d’autre part : - les premiers, entièrement confiés à la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), ont été envisagés afin de proposer à des mineurs ancrés dans la délinquance une « dernière chance » avant la prison, se traduisant par une prise en charge éducative renforcée dans un cadre dit « contenant » ; - les seconds, relevant de la compétence conjointe de l’administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse, ont été conçus afin que le temps de détention des mineurs soit entièrement dédié au réapprentissage des principes fondamentaux de la vie en société et à leur réinsertion. Ce faisant, le législateur a entendu créer deux structures chargées d’assurer une action éducative dans un cadre privatif de liberté mettant ainsi un terme à une dichotomie qui s’était instaurée depuis la fermeture des centres fermés de l’Éducation surveillée à la fin des années 1970. Depuis lors en effet, la Protection judiciaire de la jeunesse, qui s’est substituée en 1990 à l’Education surveillée, avait recentré son action sur l’exécution des mesures judiciaires de milieu ouvert et la prise en charge éducative des mineurs en foyers prise en charge qu’elle continuait d’ailleurs à assurer également au civil, au titre de la protection de l’enfance en danger, en dépit des lois de décentralisation de 1982-1983 qui avaient confié cette compétence aux conseils généraux , laissant l’exécution des peines d’emprisonnement à la seule charge de l’Administration pénitentiaire. La loi du 9 septembre 2002 a entendu rompre avec cette logique, qui aboutissait à priver les mineurs incarcérés de toute prise en charge éducative, d’une part en créant des structures de placement éducatif dites « fermées », destinées à offrir aux magistrats une alternative à l’incarcération, d’autre part en réintroduisant des éducateurs en prison, afin de faire de la privation de liberté un temps utile, consacré au relèvement éducatif du mineur une « école avec des murs », selon les termes utilisés à l’époque pour décrire le nouveau dispositif. 1quête de respect », rapport n°340 (2001-2002) Délinquance des mineurs : La République en « de M. Jean-Claude Carle fait au nom de la commission d’enquête sur la délinquance des mineurs, présidée par M. Jean-Pierre Schosteck, pages 158 et suivantes consultable à l’adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r01-340-1/r01-340-11.pdf
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Sans doute ces deux structures relèvent-elles de statuts juridiques différents : les CEF sont des établissements sociaux et médicosociaux, régis par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médicosociale, tandis que les EPM sont des établissements pénitentiaires à part entière, gérés par l’administration pénitentiaire et régis par le code de procédure pénale. Elles ont toutefois pour point commund’accueillir des mineurs délinquants dans un cadre privatif de liberté et de mettre en œuvre, dans un tel cadre, un projet éducatif. Toutes deux relèvent d’ailleurs du champ de compétences du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. La création de ces établissements en 2002 a suscité de très vives réserves chez une part importante des professionnels de l’enfance délinquante, qui ont fait valoir qu’il était impossible de conjuguer travail éducatif et privation de liberté. Cette controverse a été alimentée par les incidents qui ont émaillé l’ouverture des premiers centres éducatifs fermés en 2003, dans lesquels certains ont vu la démonstration que ces centres étaient voués à renouer avec les égarements des centres fermés d’antan caractérisés notamment par un recours abusif à la contrainte physique et par un climat de violence permanent. Neuf ans après l’adoption de la loi du 9 septembre 2002, huit ans après la création des premiers CEF et quatre ans après l’ouverture des premiers EPM, ces critiques se sont peu à peu atténuées, même si plusieurs intervenants et notamment une importante organisation syndicale d’éducateurs ont réitéré au cours de leur audition par vos rapporteurs leur conviction qu’aucun travail éducatif ne pouvait être mené dans un cadre fermé. Aujourd’hui, 44 CEF et 6 EPM s’efforcent de mettre en œuvre, à destination de mineurs fortement ancrés dans la délinquance ou ayant commis des actes d’une particulière gravité, un travail éducatif dans un environnement privatif de liberté. Or, ces structures sont très mal connues et encore trop peu évaluées : elles mobilisent pourtant des moyens humains et financiers importants alors que leur efficacité au regard de la réinsertion des mineurs reste mal appréhendée. Avec le recul permis par quelques années de fonctionnement, votre commission des lois a souhaité dresser un bilan de ces structures. A cette fin, elle a confié à nos collègues François Pillet et Jean-Claude Peyronnet le soin de procéder à une évaluation de ces établissements et de formuler des propositions susceptibles d’améliorer leur fonctionnement. Conscients que la thématique de l’enfermement des mineurs délinquants suscite souvent des positions très contrastées, parfois non dénuées de partis-pris idéologiques, vos co-rapporteurs se sont pour leur part efforcés d’adopter une démarche pragmatique, fondée sur l’écoute attentive des professionnels chargés de la prise en charge de ces mineurs et sur
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l’observation des expériences mises en œuvre dans les établissements chargés de les accueillir. A cette fin, ils ont entendu une quarantaine de personnes, parmi lesquelles des représentants des principales organisations représentatives des magistrats, des éducateurs et des personnels pénitentiaires. Ils ont également visité quatre CEF (Saint Venant, Liévin, Brignoles et Savigny-sur-Orge), trois EPM (Marseille, Porcheville et Quiévrechain) ainsi que le Centre de jeunes détenus de la maison d’arrêt de Fleury-Merogis. Enfin, ils ont pris connaissance avec attention des travaux réalisés, dans le cadre de l’examen de la loi de finances, par nos collègues Nicolas Alfonsi et Jean-René Lecerf, rapporteurs pour avis respectivement des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse et de ceux de l’administration pénitentiaire, ainsi que de ceux du Contrôleur général des lieux de privation de liberté et de l’ancienne Défenseure des enfants. *
A l’issue de leurs travaux, vos co-rapporteurs souhaitent formuler plusieurs remarques d’ordre général. En premier lieu, si ses modalités sont discutées, la légitimité de la privation de liberté pour certains mineurs dans des circonstances qu’il appartient au législateur de définir ne semble pas, dans son principe, être remise en cause. Comme l’observait la commission d’enquête du Sénat il y a une dizaine d’années, «l’enfermement des mineurs délinquants est parfois une nécessité. Il peut être une nécessité à l’égard de la société qui demande une protection vis-à-vis de jeunes particulièrement violents. Il peut être une 1 nécessité à l’égard du mineur ancré dans un parcours d’auto-destruction» . Il importe, en revanche, de clarifier les objectifs assignés à cet enfermement. Comme l’écrit M. Manuel Palacio, conseiller du directeur de l’Institut national des hautes études de sécurité, «la notion d’enfermement combine, mais n’articule pas, trois demandes bien distinctes : lasanction données à une transgression des règles sociales, laprotection de la société face au danger que peut représenter un individu délinquant et la «rééducation-réinsertion» du délinquant mineur pour prévenir sa récidive»2. S’agissant des mineurs délinquants, les principes qui ont guidé l’édiction de l’ordonnance du 2 février 1945, auxquels vos co-rapporteurs sont profondément attachés, invitent à faire de la réinsertion l’horizon de toute privation de liberté infligée à un mineur délinquant, quelle que soit la gravité des actes commis.
1Rapport précité. 2Manuel Palacio, « L’enfermement des mineurs. Eduquer ou punir ? » in Cahiers de la sécurité n° 13 (juillet-septembre 2010).
