Rapport d'information fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sur la justice de première instance
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01 octobre 2013
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Poids de l'ouvrage
1 Mo
L'organisation judiciaire française de première instance est souvent dénoncée comme complexe et peu lisible. Tribunal de grande instance, tribunal d'instance, conseil des prud'hommes, tribunal de commerce, tribunal paritaire des baux ruraux, tribunal des affaires de sécurité sociale... : le code de l'organisation judiciaire mentionne ainsi presque une vingtaine de juridictions qui diffèrent les unes des autres par leur composition, leurs compétences ou leurs procédures. Au terme de ses travaux, les rapporteurs de la mission d'information s'accordent sur l'intérêt d'une simplification de l'organisation de la justice de première instance. Le tribunal de première instance ne peut être envisagé qu'à long terme, compte tenu des conditions préalables nécessaires à sa réalisation. En revanche, d'ores et déjà, il est possible de s'engager sur cette voie, à travers, notamment, le guichet universel de greffe.
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N° 54
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 octobre 2013
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur lajustice depremière instance,
Par Mme Virginie KLÈS et M. Yves DÉTRAIGNE,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : SueurM. Jean-Pierre, président ; Michel, Patrice Gélard,MM. Jean-Pierre Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ;Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ;Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Anziani, Philippe MM. Alain Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.
S O M M A I R E
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Pages
LISTE DES RECOMMANDATIONS..................................................................................... 5
AVANT-PROPOS.................................................................................................................... 9
TITRE LIMINAIRE – UNE ORGANISATION DES JURIDICTIONS DE PREMIÈRE INSTANCE COMPLEXE......................................................................................................... 11
A. LE TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE, JURIDICTION DE D ROIT COMMUN ......... 12
B. DE MULTIPLES JURIDICTIONS D’ATTRIBUTION AUX COMP OSITIONS TRÈS DIFFÉRENTES...................................................................................................................... 13 1. Les juridictions composées de magistrats du TGI.................................................................. 13 a) Le tribunal d’instance ................................................................................................... 13 b) Les juridictions intégrées au TGI................................................................................. 15 2. Les juridictions composées de juges élus : les tribunaux de commerce et les conseils de prud’hommes...................................... ................................................ .1 5................................ 3. Les juridictions échevinales.................................................................................................. 16
C. PRIVILÉGIER LA LISIBILITÉ DE L’ORGANISATION JUDI CIAIRE OU SON ACCESSIBILITÉ ? ................................................................................................................ 17
I. – LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE : UNE PERSPEC TIVE SÉDUISANTE, MAIS DISCUTÉE................................................2 1.. ........ ................................
A. LES QUATRE TRAITS ESSENTIELS DU TRIBUNAL DE PREM IÈRE INSTANCE ......... 23 1. Une porte d’entrée unique pour la justice4 .......... . .2................................................................. 2. La fusion des juridictions de première instance..................................................................... 25 a) Une simplification de l’organisation juridictionnelle, sans suppression d’implantations judiciaires .......................................................................................... 25 b) Une question délicate : le périmètre de la fusion ....................................................... 27 3. Des facilités de gestion et de mutualisation des moyens ........................28 ................................ 4. Une harmonisation préalable des procédures et une nouvelle répartition des contentieux .8 .2 ....
B. LES CRITIQUES ET LES CRAINTES EXPRIMÉES À L’ÉGARD DU TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE ....................................................................................................... 30 1. La difficile unification des juridictions de première instance.......... ..... 30.................................. a) L’attachement de certaines juridictions à leur singularité ......................................... 30 b) Des compositions difficilement conciliables dans un tribunal unique ..................... 31 2. Des objections d’ordre constitutionnel................................................................................. 33 a) L’atteinte au principe d’égalité des justiciable s .......................................................... 33 b) L’atteinte au principe d’inamovibilité des magis trats ............................................... 34 3. La crainte de la disparition de certaines fonctions spécialisées.............................................. 35 4. Le risque d’éclatement du contentieux des affaires familiales................................................ 37 5. Les inquiétudes statutaires des magistrats et des greffiers................ ..... 38................................ a) Les inquiétudes générales à l’égard du TPI ..... ........................................................... 39 b) Les préoccupations statutaires propres aux magistrats ............................................. 40 c) Les préoccupations statutaires propres aux greff iers ................................................. 41
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POUR UNE RÉFORME PRAGMATIQUE DE LA JUSTICE DE PREMIÈRE INSTANCE
II. – S’ENGAGER SUR LA VOIE DE LA RÉFORME, EN DONNA NT À COURT TERME LA PRIORITÉ À L’ACCESSIBILITÉ DE LA JUSTICE.......................................... 45
A. LE GUICHET UNIVERSEL DE GREFFE, PREMIÈRE PIERRE DE L’ÉDIFICE ................ 45 1. Créer le guichet universel de greffe et organiser la mutualisation des greffes ....... . .............7.4... 2. Prévoir des garanties et des moyens suffisants...................................................................... 51 a) Garantir la localisation et les affectations des personnels judiciaires ....................... 51 b) Mettre en place une politique adaptée de ressour ces humaines ............................... 52 c) Adapter en conséquence l’outil informatique civi l..................................................... 53 B. RENFORCER LES MOYENS DE PROJECTION JUDICIAIRE .. ......................................... 54
C. POURSUIVRE LE MOUVEMENT TENDANT À FOCALISER LE J UGE SUR LA FONCTION DE JUGER ....................................................................................................... 56
III. – COMMENT ATTEINDRE L’ÉVENTUELLE ÉTAPE ULTÉRIE URE DU TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE ?............................................................................ 59
A. LES PRÉREQUIS NÉCESSAIRES À LA RÉALISATION DU TR IBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE ....................................................................................................... 59 1. Éviter l’écueil de la réforme purement comptable........ ........................................95 .................. 2. Les conditions à réunir : attribuer des moyens à la hauteur des enjeux de la réforme 06............ .
B. RAPPROCHER LES JURIDICTIONS DE PREMIÈRE INSTANCE AVANT DE VOULOIR LES UNIFIER ..................................................................................................... 60 1. La réorganisation du tribunal d’instance........................ ......61 ................................................ a) La suppression du tribunal de police .......................................................................... 61 b) L’absorption complète du tribunal paritaire des baux ruraux .................................. 61 c) La confirmation de la suppression de la juridiction de proximité et le maintien des juges de proximité.................................................................................................. 62 2. La fusion des tribunaux sociaux.................................................................... ........ ...............3 6 3. Le maintien des conseils de prud’hommes et des t ribunaux de commerce, sans préjudice d’une réflexion ultérieure..................................................................................................... 66
C. LES CONTOURS D’UN ÉVENTUEL TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE ............... 69 1. Quelles juridictions regrouper au sein du TPI ?................. ............................................96...... 2. Faut-il un TPI départemental ?............................................................................................ 70 3. Quelle répartition des contentieux et quelle org anisation au sein du TPI ?................ ....1 7..... ..
CONCLUSION GÉNÉRALE................................................................................................... 77
EXAMEN EN COMMISSION79................ ................ .................................................................
LISTE DES DÉPLACEMENTS.... ..........................................................................................89 ..
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ... 91............................................................................
ANNEXE : CARTE DES IMPLANTATIONS JUDICIAIRES............................................... 97
LISTE DES RECOMMANDATIONS
LISTE DES RECOMMANDATIONS
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•S’engager sur la voie de la réforme, en donnant, à court terme, la priorité à l’accessibilité de la justice
Recommandation n° 1
Prioritairement à la création éventuelle du tribunal de première instance, mettre enfin en place le système de guichets universels de greffe (GUG) déjà préconisé à plusieurs reprises, afin de permettre au justiciable d’introduire et de suivre son affaire, en tout point du ressort, au tribunal le plus proche de son domicile
Recommandation n° 2
Organiser, dans le cadre du guichet universel de greffe, une mutualisation des effectifs de greffe du tribunal d’instance, du conseil des prud’hommes et du TGI, dans le ressort de ce dernier
Recommandation n° 3
Apporter aux fonctionnaires des greffes mutualisés la garantie pérenne, dans le cadre de cette mutualisation, d’une affectation dans la même ville ou la même agglomération que leur juridiction d’origine
Recommandation n° 4
Engager, au soutien de la création du GUG et de la mutualisation des greffes, une véritable politique de ressources humaines qui s’appuie sur la formation des greffiers et une revalorisation indemnitaire adaptée
Recommandation n° 5
Conduire à son terme, de manière prioritaire, le développement de l’application informatique Portalis, qui permettra la connexion de l’ensemble des juridictions et procédures civiles
Recommandation n° 6
Renforcer les audiences foraines, lorsqu’elles apparaissent nécessaires, en tirant parti des facilités permises par le GUG et la mutualisation des greffes
Recommandation n° 7
Poursuivre le mouvement visant à permettre au juge de se concentrer sur sa fonction initiale, en confiant certaines missions juridictionnelles annexes aux greffiers en chef, et en modifiant certaines procédures pour réserver son intervention aux affaires qui font l’objet d’une contestation sérieuse
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POUR UNE RÉFORME PRAGMATIQUE DE LA JUSTICE DE PREMIÈRE INSTANCE
•Comment atteindre l’éventuelle étape ultérieure du tribunal de première instance (TPI) ?
Recommandation n° 8 Supprimer le tribunal de police et attribuer ses compétences et, s’il y a lieu, ses moyens au tribunal correctionnel Recommandation n° 9
Attribuer les compétences des tribunaux paritaires des baux ruraux aux tribunaux d’instance Recommandation n°10
Sans revenir sur la suppression des juridictions de proximité, revoir le statut des juges de proximité afin d’assurer leur pérennisation dans les nouvelles fonctions qui leur ont été attribuées au siège du TGI
Recommandation n° 11 Créer une juridiction de sécurité sociale unique échevinée par le regroupement des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) et des tribunaux du contentieux de l’incapacité (TCI) et de leurs greffes
Recommandation n° 12
Réfléchir à l’évolution de la situation statutaire des greffes des TASS et des TCI dans la perspective du guichet universel de greffe
Recommandation n° 13
Maintenir à ce stade l’autonomie juridictionnelle des conseils de prud’hommes et des tribunaux de commerce, sans les exclure d’une réflexion ultérieure
Recommandation n° 14
Expérimenter la participation de juges consulaires dans les chambres commerciales des cours d’appel
Recommandation n° 15 Étudier l’extension des compétences des tribunaux de commerce pour en faire des tribunaux économiques aux compétences élargies à l’ensemble des entreprises
LISTE DES RECOMMANDATIONS
•Dans l’hypothèse de la création d’un tribunal de première instance :
Recommandation n° 16
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Constituer dans un premier temps le tribunal de première instance uniquement par la fusion du tribunal de grande instance et des tribunaux d’instance de son ressort
Recommandation n° 17
Créer le TPI au siège actuel de chaque TGI, sans imposer par principe un seul tribunal de première instance par département, et créer un réseau de chambres détachées correspondant aux implantations actuelles des tribunaux d’instance
Recommandation n° 18
Confier aux chambres détachées du TPI la charge d’un contentieux de proximité défini par la loi ou le règlement, correspondant à celui actuellement traité au sein des tribunaux d’instance
Recommandation n° 19
Prévoir que la compétence de ces chambres détachées puisse être élargie, pour certaines d’entre elles, à des contentieux traités au siège du TPI, notamment le contentieux familial hors divorce, lorsque l’éloignement de la population concernée à la ville siège du TPI est trop important
Recommandation n° 20
Recourir, lorsque c’est opportun, aux audiences foraines pour augmenter l’offre de justice apportée au sein des implantations judiciaires déconcentrées du TPI
AVANT-PROPOS
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
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Il y a tout juste un an, le 1eroctobre 2012, votre commission des lois présentait au Sénat, lors d’un débat en séance publique, les conclusions du rapport de son groupe de travail sur la réforme de la carte judiciaire.
Les échanges nombreux auxquels ce débat a donné lieu ont montré que le constat dressé par ce premier bilan d’ensemble de la réforme était largement partagé : la réforme, toujours reportée, était nécessaire, mais, mal conçue à l’origine, elle a été conduite à l’envers, puisqu’elle a précédé la réforme de la répartition des contentieux et de l’organisation judiciaire dont elle aurait dû, en principe, découler. Si elle a permis des améliorations dans la localisation et la mise à niveau des juridictions, elle a considérablement pesé sur les personnels judiciaires. Trop souvent mise à profit pour réaliser des économies budgétaires, elle a parfois éloigné la justice du justiciable, ou allongé les délais de procédure.
Loin de se limiter à cet examen rétrospectif sur «l’occasion manquée» par cette réforme, le débat ouvrait sur l’avenir. Nos collègues se sont interrogés, avec les rapporteurs du groupe de travail et la garde des sceaux, ministre de la justice, Mme Christiane Taubira, sur les voies que pourrait suivre une future réforme de l’organisation des juridictions afin de remédier aux problèmes soulevés et améliorer l’efficacité de la justice.
Aussi votre commission a-t-elle confié à M. Yves Détraigne, déjà rapporteur du groupe de travail sur la réforme de la carte judiciaire, et à Mme Virginie Klès le soin de poursuivre la réflexion ainsi engagée1. Inscrivant ses pas dans le prolongement de ceux du groupe de travail sur la réforme de la carte judiciaire, la présente mission d’information s’est penchée sur la question de la justice de première instance aujourd’hui éclatée, selon le montant, le niveau ou le type de contentieux, entre juridiction de proximité, tribunal d’instance, tribunal de grande instance, tribunal de commerce, conseil de prud’hommes et l’ensemble des
1du groupe de travail sur la Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteur avec M. Yves Détraigne réforme de la carte judiciaire ayant démissionné de son mandat le 30 septembre 2012, n’a pu prendre part aux travaux de ce nouveau groupe de travail.
