Rapport d'information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale - De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique
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01 septembre 2012
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
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Français
Poids de l'ouvrage
8 Mo
Selon l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, le maire est chargé de la police municipale qui « a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». Sur le terrain, cependant, les compétences apparaissent beaucoup plus floues, entraînant une confusion entre la police municipale et la police nationale (statut des personnels, modes opératoires, coopération entre les différents intervenants, augmentation progressive des pouvoirs judiciaires des polices municipales). Tel est le constat formulé dans le présent rapport, sur la base des auditions et déplacements organisés par la mission, mais aussi d'un questionnaire envoyé aux 3 935 collectivités qui s'en sont dotées. Au terme de leurs travaux, les rapporteurs présentent une série de recommandations visant à faire évoluer le cadre juridique ou encore à répondre aux blocages et aux freins constatés.
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N° 782
SÉNAT SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 septembre 2012
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) De lapolice municipaleà lapolice territoriale:mieux assurerlatranquillité publique,
Par MM. François PILLET et René VANDIERENDONCK,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de :M. Jean-Pierre Sueur, président ;MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ;Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ;Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard MM. Alain Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.
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M M A I R E
Pages
LES 25 PROPOSITIONS DU RAPPORT................................................................................. 7
AVANT-PROPOS...................................................................................................................... 11
I. UNE POLICE DE TRANQUILLITÉ PUBLIQUE AUX MISSIONS DE PLUS EN PLUS LARGES..................................................................................................................... 12
A. UNE POLICE AUX MISSIONS TRÈS DIVERSES................................................................. 12 1. Des polices municipales....................................................................................................... 12 2. Les missions traditionnelles : une police axée sur la prévention........................................... 14 3. Les missions des gardes-champêtres.................................................................................... 17 4. Une action répressive exercée avec discernement................................................................. 19 5. Police générale et polices spéciales..................................................................................... 21 B. DES MISSIONS QUI SE SONT RAPPROCHÉES DE CELLES D ES FORCES NATIONALES ....................................................................................................................... 22 1. Le durcissement de la notion de « tranquillité publique »..................................................... 22 2. Le renforcement des missions répressives et des pouvoirs judiciaires................................... 26 3. Un renforcement qui entraîne de nouvelles revendications et qui peut générer des dérives........2 ......9.................................................................................................................. a) Les demandes des agents de police municipale................................................................. 29 b) L™apparition de certaines dérives ..................................................................................... 30 4. Les limites posées par le Conseil constitutionnel à cette progression des pouvoirs judiciaires........................................................................................................................... 31 5. Un rapprochement avec les forces nationales qui comporte certains risques......................... 32 a) Une certaine confusion dans l™esprit des citoyens......................................................... 32 b) Le risque d™un éloignement croissant par rapport au « terrain »................................ 33
C. UN REPLI DE L™ETAT GÉNÉRATEUR D™INÉGALITÉS DEVANT LA SÉCURITÉ ? .......................................................................................................................... 35 1. Des collectivités appelées en renfort.................................................................................... 37 2. La réaffirmation du partage de responsabilités en matière de sécurité.................................. 39 D. U NOEF FCROEO »RDINSAÉTCIUORNI TQÉU IH NOEM POEGRÈMNEET.. .P..A...S. ..E...N..C...ORE D™ABOUTIR À UNE « DE ........................................................... 40 1. Les conventions de coordinations issues de la convention-type de 2000................................ 40 2. Une nouvelle convention-type.............................................................................................. 43
E. UNE INTERCOMMUNALITÉ ENCORE PEU DÉVELOPPÉE ...... ......................................... 44 1. L™intérêt financier de la mutualisation................................................................................. 45 2. Les avantages en termes organisationnels et opérationnels.................................................. 46
II. UNE FILIÈRE DÉDIÉE AU SEIN DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE................................................................................................................. 49
A. UN PÉRIMÈTRE STATUTAIRE INCOMPLET ..................................................................... 49 1. La carrière de policier municipal, profession réglementée................................................... 50 a) L™agent de police municipale, garant du respect des pouvoirs de police du maire.............. 52 b) Un encadrement à géométrie variable .............................................................................. 55 (1) Les chefs de service de police municipale, l™encadrement « de droit commun »....................... 55 (2) Les directeurs de police municipale : un emploi contraint..................................................... 57 2. Le garde champêtre, incarnation de la police rurale............................................................ 58 3. Des collaborateurs non statutaires : les agents de surveillance de la voie publique.............. 60
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4. Des métiers très spécifiques................................................................................................. 62 a) Les agents de médiation et de prévention ......................................................................... 62 b) Les opérateurs de vidéo surveillance................................................................................ 62
B. UN VOLET SOCIAL DISPARATE ........................................................................................ 63 1. Une indemnité pour l™ensemble de la filière......................................................................... 64 2. Une forfaitisation des heures supplémentaires modulée par la manière de servir de l™agent......... 64........................................................................................................................
C. L™ARMEMENT, INDICATEUR DE LA POLITIQUE LOCALE ... .......................................... 65 1. Le régime d™autorisation...................................................................................................... 66 a) Une procédure encadrée pour les agents de police municipale .......................................... 66 b) Un régime différent pour les gardes champêtres ............................................................... 67 2. L™encadrement des matériels................................................................................................ 67
D. LA FORMATION, UNE NÉCESSITÉ INDISPENSABLE MAIS I NCOMPLÈTE.................... 69 1. Une obligation diversement hétérogène................................................................................ 69 2. Des oublis regrettables........................................................................................................ 71 3. Un opérateur unique : le Centre national de la fonction publique territoriale....................... 72 4. La « professionnalisation » des formations, gage d™efficience des polices municipales......... 75 a) L™élargissement du catalogue ........................................................................................... 75 b) Vers la certification des formateurs ................................................................................. 77 c) La mise en place d™un internet professionnel .................................................................... 78
E. UNE FILIÈRE INSUFFISAMMENT ATTRACTIVE POUR SES AGENTS ............................ 78 1. Des carrières différenciées.................................................................................................. 79 2. Une profession différemment traitée : la police des campagnes............................................ 81 3. Des emplois supérieurs en nombre restreint......................................................................... 81
III. CLARIFIER LES MISSIONS, RENOUVELER LE PARTENAR IAT AVEC LES FORCES NATIONALES ET INSTITUER UNE POLICE TERRITORI ALE.................... 82
A. PRÉSERVER LA DIVERSITÉ DES MISSIONS ..................................................................... 82 1. Une police généraliste et de proximité................................................................................. 84 2. Ne pas renforcer davantage les pouvoirs judiciaires mais adapter le champ des infractions aux nouveaux enjeux.......................................................................................... 85
B. CONFORTER L™EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE DU M AIRE ............................... 86 1. La voie de la police territoriale............................................................................................ 87 2. Compléter le dispositif social des agents de police territoriale............................................. 91 3. Clarifier la situation des ASVP............................................................................................ 93 4. Penser l™armement comme accessoire des missions.............................................................. 94
C. AMÉLIORER LA COOPÉRATION AVEC LES FORCES NATIONALES EN RENFORÇANT LES CONVENTIONS DE COORDINATION ......... ...................................... 96 1. Mieux définir les missions de la police municipale............................................................... 97 2. Prévoir une articulation avec la politique partenariale de prévention de la délinquance et avec les nouvelles zones de sécurité prioritaires........................................... 97 3. Préciser le rôle de l™autorité judiciaire................................................................................ 98 4. Mieux définir les engagements réciproques.......................................................................... 99 IV. LES VOIES DE L™OPTIMISATION.................................................................................. 101 A. FAVORISER LES POLICES INTERCOMMUNALES ............................................................ 101 1. Encourager la mutualisation................................................................................................ 101 2. Transférer les pouvoirs de police du maire ?........................................................................ 102 a) Les pouvoirs de police spéciale........................................................................................ 102 b) Les pouvoirs de police générale ....................................................................................... 103
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B. RENFORCER LA FORMATION DES PERSONNELS ........................................................... 103 1. Un ensemble de critiques..................................................................................................... 104 a) Le format et le contenu de la formation initiale ................................................................ 104 b) Le rythme et la consistance de la formation continue ....................................................... 105 c) La qualité des formateurs................................................................................................. 105 2. Des retouches dans le respect de la compétence territoriale................................................. 105 a) Conforter la mission centrale du CNFPT .......................................................................... 105 b) Adapter les formats du dispositif ..................................................................................... 107 c) Resserrer la place statutaire de la formation ..................................................................... 108
C. APPORTER CERTAINES AMÉLIORATIONS PRATIQUES ...... ........................................... 110 1. Permettre un meilleur accès aux fichiers de police............................................................... 110 2. Améliorer les communications............................................................................................. 114 3. Verbaliser davantage de contraventions par timbres-amendes.............................................. 115 4. Préciser le régime des contrôles préalables......................................................................... 115 5. Élaborer des guides de procédure et unifier les procès-verbaux........................................... 116
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................... 119
ANNEXES29.1.................................................................................................................................
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LES 25 PROPOSITIONS DU RAPPORT I. Substituer la police territoriale à la police municipale 1. Créer des polices territoriales par intégration au sein d™un même cadre d™emplois des agents de police municipale et des gardes champêtres 2. itorialesRegrouper au sein des attributions des polices terr les compétences actuellement exercées tant par les agen ts de police municipale que par les gardes champêtres II. forces nationales dans le cadre deAméliorer la coopération avec les conventions de coordination rénovées 3. spécifiqueDéfinir dans chaque convention de coordination le r ôle de la police municipale 4. itablePrévoir dans les conventions de coordination un vér engagement des forces nationales et développer les clauses relatives à la vidéosurveillance et à l™armement 5. Articuler plus explicitement les conventions de coo rdination avec la politique partenariale de prévention de la délinqua nce et, le cas échéant, avec les orientations de la zone de sécurité prioritaire 6. de laPrévoir la signature des conventions par le procure ur République III. Renforcer la spécificité de la police du maire
7. Mettre à jour les dispositions du code général des collectivités territoriales définissant le pouvoir de police municipale 8. Maintenir le dispositif actuel d™armement mais en d éveloppant plus précisément son usage dans la convention, en prévoy ant une formation obligatoire préalable à l™utilisation du bâton de défense et un renforcement de l™entraînement annuel au tir en cas d™armement en 4ème catégorie 9. Etudier une meilleure identification des polices te par rritoriales rapport aux forces régaliennes
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IV. Valoriser les parcours professionnels au sein de la filière Sécurité
10. de policeseuil de création du poste de directeu rAssouplir le municipale par l™instauration d™un double critère : soit la commune ou l™intercommunalité a une population d™au moins 20.000 habitants, soit l™effectif du service est ég al au moins à 20 agents 11. d™un plancherRéformer l™indemnité spéciale de fonction assortie obligatoire 12. -chefsCréer un échelon supplémentaire pour les brigadiers principaux et chefs de police 13. Créer un cadre d™emplois d™ASVP, de catégorie C et accessible sans concours
V. Améliorer le dispositif de formation 14. Étendre le cadre d™intervention du CNFPT à un niveau interrégional 15. Élargir et adapter le catalogue des formations aux missions et tâches assurées par les agents 16. l™ensemble urHarmoniser et renforcer le contenu des formations s du territoire national 17. Transmettre les avis de fin de formation initiale d élivrés par le président du CNFPT au préfet et au procureur de la République préalablement à leur décision sur les demandes d™agrément 18. Généraliser ela formation à l™ensemble des métiers d la filière sécurité d™une part, en instaurant une FCO des dire cteurs de police municipale et d™autre part, en instituant une oblig ation de formation des ASVP et des opérateurs de vidéosurveillance 19. Aligner la formation continue des différents cadres d™emplois de la filière sur un rythme triennal VI. Les voies de l™optimisation 20. cesEncourager la mutualisation intercommunale des poli municipales et introduire dans la loi la possibilit é d™un transfert de certains éléments du pouvoir de police générale du maire
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21. systèmePermettre l™accès direct des polices municipales au d™immatriculation des véhicules (SIV). Envisager un accès direct au fichier des permis de conduire et au fichier des véhicules volés 22. desPrévoir chaque fois que possible une interconnexion radiotransmissions entre la police municipale et la police nationale ou la gendarmerie 23. Étendre la liste des contraventions pouvant être ve rbalisées par timbre-amende 24. Valider la possibilité des contrôles préalables en matière routière 25. Élaborer des guides de procédures et unifier la rédaction des procès-verbaux
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