Impacts de l'élargissement de l'Union européenne sur les activités relevant du METL (ministère de l'équipement des transports et du logement)
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01 octobre 1999
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
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Français
L'objectif du rapport est d'étudier les impacts de l'élargissement de l'UE sur les divers secteurs d'activité du METL. Un premier volet examine les effets pour la France de la réforme des fonds structurels induite par l'élargissement et analyse les modalités de programmation et de gestion des projets cofinancés par l'UE. Un deuxième volet s'attache plus précisement à évaluer les effets de l'élargissement sur les domaines d'activité relevant du METL. Il insiste sur la nécessité d'homogénéiser le droit et les pratiques salariales pour éviter des pratiques concurrentielles déloyales. Enfin, l'étude évalue le volume nécessaire des investissements pour moderniser les infrastructures de transports et environnementales dans les futurs Etats membres de l'UE, et expose une série de recommandations pour préparer les négociations avec les pays candidats.
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IMPACTS DE L' ELARGISSEMENT DE L'UNION EUROPEENNE SUR LES ACTIVITES RELEVANT DU METL
CONSEIL GENERAL DES PONTS ET CHAUSSEES Affaire n° 1998-0138-01 La Défense, le 26 octobre 1999
Texte établi par le groupe de travail présidé parPierre DEBEUSSCHER,inspecteur général de l’équipement Destinataire :Directeur des affaires économiques et internationales
SOMMAIRE
Résumé. ...................................................................................................................................... 3 Mots clés....................................................................................................................................6 Note à l’attention de Monsieur le Directeur des affaires économiques et internationales ......... 7 Introduction ................................................................................................................................ 8 I. Le processus d'élargissement de l'Union Européenne. ....................................................... 8 II - Rappel de la commande et démarche suivie .................................................................. 16 Première partie : Les impacts de l’élargissement sur les politiques et les secteurs d’activité suivis par le M.E.T.L................................................................................................................ 22 III. Impacts de l’élargissement sur la politique de développement régional et les fonds structurels ............................................................................................................................. 22 IV - Impacts de l'élargissement sur la politique commune des transports et les activités du secteur................................................................................................................................... 33 IV. I . Transports terrestres............................................................................................... 33 IV-II. Les impacts de l'élargissement pour les transports aériens .................................... 95 IV-III. Implications de l'élargissement dans les transports maritimes. .......................... 108 V - Impacts de l'élargissement dans les secteurs d'activité du bâtiment, des travaux publics, de la construction et de l'ingénierie. ................................................................................... 115 VI. Impacts de l'élargissement dans le domaine du tourisme. ........................................... 130 Deuxième partie : Synthèses et conclusions .......................................................................... 134 I - Contribution du sous-groupe BTP - Construction -Ingénierie aux conclusions finales 135 II- Contribution du sous-groupe " transports " aux synthèses et conclusions finales. ...... 144 III. Contribution concernant la politique régionale et les fonds structurels aux synthèses et conclusions finales.............................................................................................................154 ANNEXES ............................................................................................................................. 157 Annexe 1 : Lettre de commande........................................................................................157 Annexe 2 : Lettre de mission.............................................................................................. 159 Annexe 3 : Liste des personnalités consultées ou auditionnées ......................................... 161 Annexe 4 : Perspectives financières 2000-2006 de l’UE 15 et de l’UE 21........................ 163 Annexe 5 : Statistiques (non fournies)...............................................................................166 Annexe 6 : Les accords d'association entre l'Unioneuropéenne et les pays d'Europe centrale et orientale............................................................................................................167 Annexes 7 : Législation communautaire du secteur des transports ................................... 173
Résumé.
A la demande du Directeur des affaires économiques et internationales, le Conseil général des ponts et chaussées a chargé un groupe de travail, animé par M. Pierre DEBEUSSCHER, inspecteur général de l’équipement, d’étudier les impacts et les enjeux de l’élargissement de l’Union européenne aux pays d’Europe centrale et orientale sur les divers secteurs d’activité du Ministère de l’équipement, du logement, des transports et du tourisme. L’objectif assigné à cette commande était de réunir et d’analyser les différents éléments d’évaluation disponibles et d’en réaliser la synthèse, afin d’éclairer la préparation des mesures à prendre par le Ministère, en tenant compte de l’état de développement et de la capacité des pays candidats à assumer pleinement leurs obligations de futurs Etats-membres et en appréciant les effets de leur adhésion tant sur l’évolution des politiques communautaires qui engagent plus particulièrement la responsabilité du Ministère que sur les conséquences qui peuvent en découler vis à vis des professions et des secteurs économiques concernés. L’étude comporte deux volets. Le premier volet conduit à examiner comment la réforme des politiques internes de l’Union, entreprise avec le souci de faire une place aux nouveaux arrivants, et parmi celles-ci la réforme des fonds structurels, modifie les montants et les caractéristiques des contributions européennes attribuées jusqu’ici à la France. Il vise également à apprécier comment les services du Ministère concourent à la programmation et à la gestion des projets cofinancés par l’Union européenne. Il fait ressortir les diverses modalités de l’implication des services déconcentrés dans les processus d’élaboration, d’instruction et de contrôle des projets , sous l’autorité des Préfets de Région et des Préfets, et relève parallèlement le rôle à ce jour réduit que les directions d’administration centrale prennent, sauf exceptions, en matière de pilotage de ces activités ainsi que l’absence de toute coordination entre ces directions. Les recommandations émises dans ce domaine visent prioritairement à mieux identifier les contenus et les modes d’intervention des services déconcentrés dans une perspective de valorisation de leurs savoir-faire territoriaux, à renforcer la maîtrise des mécanismes des fonds structurels par les directions d’administration centrale et à accroître leurs capacités d’impulsion et d’organisation du pilotage de l’action des services déconcentrés. Le second volets’attache plus particulièrement à l’évaluation des effets de l’élargissement dans le champ des grands secteurs d’activité relevant de ce Ministère : transports et infrastructures de transport ; construction, bâtiment et travaux publics, aménagement, urbanisme et habitat, ingénierie, tourisme. La diversité des impacts de l’élargissement dans ces secteurs, qui conduit à évaluer la capacité des pays candidats à assumer les obligations qui résultent de l’adhésion, en reprenant et en appliquant notamment l’acquis communautaire, implique que soient analysés les conditions dans lesquelles ceux-ci mettront en oeuvre celui-ci non seulement dans le champ des politiques européennes dont ce Ministère à la responsabilité directe ou en partage avec d’autres administrations - au premier rang desquelles figure la politique commune des transports - mais aussi dans le cadre des différentes politiques communautaires générales ou sectorielles qui interviennent dans les champs d’activité des secteurs dont il a la charge. Ces analyses ainsi que les entretiens qui ont été menés avec les interlocuteurs professionnels
ont fait ressortir des constatations contrastées, y compris à l’intérieur des grands secteurs d’activité. Pour certains secteurs d’activité, et notamment ceux qui sont déjà affrontés aux diverses formes de la concurrence internationale, l’élargissement, qui étend l’espace dans lequel s’appliquent un droit et des normes communautaires, est considéré au total comme un facteur favorable au développement économique général et à celui de leur propre domaine. En sont notamment retenus les facteurs positifs suivants : accélération des perspectives d’alignement sur les règles en vigueur dans l’Union avec des risques limités en sens inverse, engagement du processus de participation à l’union économique et monétaire, perspectives d’aides financières communautaires de mise à niveau solvabilisant la demande. Dans d’autres secteurs d’activités, et notamment dans celui des transports terrestres, prévalent des appréciations plus alarmistes des effets de l’élargissement, alimentées par les perpectives de démantèlement des mécanismes bilatéraux de maîtrise des trafics et d’extension de la libre prestation des services de transport dans l’espace communautaire étendu aux nouveaux membres. La crainte suscitée par la concurrence en retour, entretenue par le faible niveau des coûts salariaux dans les pays candidats, y apparaît comme une préoccupation très vive qui conduit à accorder une importance particulière à l’établissement de conditions de concurrence loyale, à des exigences de strict respect des règles communautaires et à l’exclusion de périodes transitoires portant sur des matières dont l’harmonisation est essentielle et dont l’acceptation affaiblirait les mécanismes régulateurs communautaires. L’analyse montre aussi l’opportunité d’agir à l’intérieur même de l’Union pour éviter que se développent des comportements préjudiciables exploitant l’hétérogénéité et les failles des droits nationaux pour employer à des conditions discriminatoires des travailleurs en provenance des pays candidats. Enfin, le rapport souligne que la conduite des politiques de modernisation des infrastructures de transport et des équipements environnementaux, qui nécessite des volumes d’investissements très élevés et dont le cadre financier global a été fixé pour la période 2000-2006 par le Conseil européen de Berlin en mars dernier, constitue un enjeu majeur du processus d’élargissement ; de laquelle le MELT aura, par sa capacité d’expertise technique et financière, à contribuer au sein des institutions communautaires, à sa définition et son suivi, en cohérence avec la politique suivie pour les réseaux transeuropéens dans l’Union.
Les recommandations émises dans ce contexte se présentent sous deux formes :
•les unes, conçues de manière à fournir aux directions concernées des éléments utiles à la préparation des négociations avec les pays candidats, découlent directement des différentes constatations faites et suivent immédiatement celles-ci dans le cadre des analyses sectorielles conduites dans la première partie du rapport ;
•
une seconde série de recommandations, de caractère plus global et qui sont récapitulées en conclusion des synthèses qui figurent en seconde partie du rapport, visent à la fois à identifier les objectifs les plus importants à faire prévaloir dans le cadre des négociations et, le cas échéant, dans le cadre d’évolutions à introduire dans des législations internes de l’Union et à soumettre aux directions du Ministère des propositions d’action en vue de mieux préparer les différents secteurs
d’activité et les entreprises à faire face aux pressions concurrentielles et à se positionner sur les marchés dans la perspective de l’élargissement de l’Union.
Dans ces recommandations, se dégagent notamment différentes propositions que l’on retrouve en facteur commun pour l’ensemble des secteurs d’activités et qui présentent ainsi un caractère fédérateur pour les actions à entreprendre pour préparer l’élargissement de l’Union européenne au sein du Ministère:
•l’approfondissement de la connaissance de la concurrence en retour, y compris lorsqu’elle provient de nos partenaires ou de pays tiers ;
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l’approfondissement de la connaissance des règles du droit du travail et de l’emploi chez nos partenaires de l’Union européenne ;
l’attention à marquer à l’amélioration de l’état de droit dans les pays candidats avec la constitution de cadres juridiques d’activité fiables et de systèmes juridictionnels efficaces ;
l’amélioration de la connaissance des marchés et de la visibilité économique à travers un traitement et une diffusion plus déterminés de l’information disponible ;
une participation active du Ministère aux mécanismes d’assistance et de coopération mis en place par l’Union européenne pour favoriser l’intégration des candidats.
Le rapport figure parmi les documents communicables au public dans les conditions prévues par la loi du 11 juillet 1978 et peut être obtenu sur disquette informatique sur demande présentée au CGPC Bureau B2A.
Mots clés
Union européenne , Etats-membres, Conseil européen, Conseil, Commission européenne, Parlement européen, élargissement de l’Union européenne, pays d’Europe centrale et orientale, accords d’association, critères d’adhésion, stratégie globale de préadhésion, stratégie renforcée de préadhésion, programme PHARE, partenariats pour l’adhésion, Agenda 2000, acquis communautaire, coopération administrative, jumelages administratifs, liberté d’établissement, liberté de prestation des services, élimination des entraves techniques aux échanges, concurrence, aides d’état, fiscalité, politique sociale, droit du travail, environnement, développement durable, cohésion économique et sociale, fonds structurels, fonds de cohésion, FEDER, programmes d’intérêt communautaires, contrats de plan Etat-régions, DRE, DDE, commerce international, échanges commerciaux de biens et services, trafics internationaux, investissements directs à l’étranger, bâtiment et travaux publics, construction, ingénierie, habitat et urbanisme, immobilier, marchés publics, circulation des produits, normalisation, évaluation de la conformité, partenariats public-privé, concessions, transports, transports internationaux, transports intérieurs, transports terrestres, transport routier de marchandises, transport routier de voyageurs, transport ferroviaire, transports par voie navigable, transports combinés, infrastructures de transports terrestres, RTE, corridors multimodaux, circulation, transports aériens, aéroports, navigation aérienne, construction aérienne, transports maritimes, ports maritimes, politique commune des transports, tourisme, activités touristiques.
Note à l attention de Monsieur le Directeur des affaires ’ économiques et internationales
Par note du 16 juin 1998, vous avez sollicité le concours du Conseil général des ponts et chaussées (CGPC) pour animer uneréflexion d’ensemble sur les exigences et les perspectives de l’élargissement de l’Union Européenne dans les domaines d’activité économique qui concernent le ministère. Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport final établi par le groupe de travail présidé parM. Pierre DEBEUSSCHER, inspecteur général de l’équipement. Sauf objection de votre part, ce rapport, en raison de son caractère préparatoire à des décisions administratives, deviendra communicable au sens de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 relative à l’accès aux documents administratifs, dès que vous aurez statué sur les suites que vous entendez lui donner, ou, au plus tard, à l’échéance de six mois à compter de ce jour. Pierre MAYET
Introduction
I. Le processus d'élargissement de l'Union Européenne II. Rappel de la commande et démarche suivie
I. Le processus d'élargissement de l'Union Européenne.
L’élargissement de l’Union européenne aux pays de l’Europe centrale et orientale est entré dans sa phase active en décembre 1997 avec la décision du Conseil européen de Luxembourg d’autoriser l’ouverture de négociations avec cinq d’entre eux (Estonie, Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovénie) ainsi qu’ avec Chypre et de d’accélérer avec les cinq autres pays d’Europe centrale et orientale (Bulgarie, Lettonie, Lituanie, Roumanie Slovaquie) les préparatifs de l’adhésion en procédant notamment avec ces derniers à l’examen de l’acquis communautaire.
1. Les démarches préparatoires.
Cette décision s’inscrit dans un processus qui a commencé dès la chute du mur de Berlin en 1989 et qui a eu pour objectif de faciliter la transition de ces pays vers une intégration de plus en plus étroite à l’Union européenne.
Les étapes principales en on été :
•la mise en place d’instrument d’aides et de soutien à la transition, avec la mise en place en 1989 duprogramme PHARE(Pologne etHongrie :Aide à la Rcurtnoit econsEconomique), et son extension entre 1990 et 1992 aux autres PECO, puis en 1994 à la Bosnie et à l’ARYM (Macédoine)
•l’intégration dès 1990 de plusieurs de ces pays au Système des préférences généralisées de l’UE, qui assurait des avantages douaniers unilatéraux aux pays en développement,
•la négociation dès 1990-1991 et la conclusion d’Accords d’association(également appelésAccords européens) avec les 10 pays de l’Europe centrale et orientale, qui étaient destinés à promouvoir l’expansion du commerce et des relations économiques entre l’UE et les PECO, à fournir un cadre institutionnel pour le dialogue politique, l’assistance technique et financière et à favoriser l’intégration progressive de chaque pays à l’UE et qui sont entrés en vigueur en 1994 et 1995. •lesorientations de fond adoptées par le Conseil Européenà l’occasion de plusieurs de ses sessions et notamment :
- en juin 1993 àCopenhague, où a été adoptée la décision d’intégrer dans l’UE les pays associés d’Europe centrale et orientale qui le désirent, dès qu’ils seraient en mesure de rem lir les conditions oliti ues
et économiques de l’adhésion ; y ont été notamment définis lescritères d’adhésionà atteindre par les pays candidats.
- en décembre 1994 àEssen, où a été adoptée la stratégie globale de préadhésion .
•leLivre blanc" Préparation des pays associés de l’ Europe centrale et orientale à l’intégration au marché unique de l’ Union européenne " présenté par la Commission en mai 1995 et approuvé par le Conseil Européen de Cannes en juillet 1995 , qui désigne les mesures-clés à mettre en oeuvre par les PECO dans les différents secteurs du marché intérieur et qui propose à ceux-ci les mesures prioritaires afin de procéder au rapprochement des législations •ledialogue structuréentre les institutions de l’UE et les PECO, qui a constitué la première forme du cadre politique dans lequel étaient examinées les questions d’intérêt commun, comportant notamment des réunions communes du Conseil et des ministres des pays candidats, en marge des sessions du Conseil.
Suite à ces décisions et après que soit intervenue la Conférence intergouvernementale d’Amsterdam de juin 1997 à l’issue de laquelle ont été modifiés les Traités européens - sans parvenir toutefois à apporter une solution aux changements institutionnels requis pour permettre à l’Union de fonctionner dans un cadre élargi aux futurs adhérents - le Conseil européen de Luxembourg a marqué en décembre 1997 son accord sur le lancement du processus d’adhésion tel qu’il avait été préparé par le Conseil européen de Madrid en décembre 1995.
La démarche définie à Madrid comportait notamment la réalisation par la Commission d’un double mandatvisant: •à émettre aussi rapidement que possible des" avis sur les demandes d’adhésion " présentées par les différents pays candidats, •à présenter une" étude d’impact "d’ensemble analysant les conséquences de l’élargissement sur les différentes politiques communes de l’Union, et plus particulièrement dans les domaines de la politique agricole et des politiques de cohésion (fonds structurels),ainsi qu’une analyse détaillée des règles à adopter pour mettre en place les budgets de l’Union après 1999 et une analyse des éventuelles réglementation individuelles de transition et exceptions temporaires pour les candidats.
2. L’agenda 2000
L’exécution de ce mandat a conduit à l’établissement du Rapport appelé "AGENDA 2000" soumis par la Commission au Conseil Européen en juillet 1997.
Ce document im
ortant a constitué la ré onse lobale de la Commission aux uestions ui lui
avaient été posées par les Chefs d’Etats et de Gouvernements. Il se compose :
•d’une première partie qui constituel’analyse d’ensembleet qui traite successivement : dudéveloppement des politiques communautaires des Quinzedans la perspective du renforcement et de l’élargissement de l’Union , en formulant notamment les orientations à dégager dans les matières des politiques internes, de la cohésion économique et sociale (réforme des fonds structurels) et de la politique agricole commune, desdéfis de l’élargissement, examinés notamment à travers les critères à appliquer à l’adhésion des pays candidats, les principales questions sectorielles posées dans la perspective de l’élargissement et la stratégie d’élargissement (négociations et stratégie de préadhésion), du nouveaucadre financier pour la période 2000-2006, dans le contexte de stabilisation des dépenses de l’Union.
•d’une seconde partie relative aufinancement de l’Unionet qui traite du fonctionnement du système desressources propresdestinées à alimenter le buget communautaire (TVA et prise en compte d’un critère PIB). •d’une troisième partie qui comporte les "avis" individuels formulés par la Commission sur les demandes d’adhésion formulées par chacun des pays candidats au regard descritères d’adhésionformulés dès juin 1993 par le Conseil européen de Copenhague. Ceux-ci requièrent : desinstitutions stables et démocratiques(critère politique), l’existence d’uneéconomie de marché viableainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union (critères économiques), la capacité d’assumer les obligations résultant de l’adhésion, notamment en souscrivant aux obligations de l’Union économique et monétaire, en adoptant l’acquis communautaire et en disposant de lacapacité administrative et judiciairepour en assurer l’application.
Le Conseil Européen de Luxembourg a considéré en décembre 1997 que les propositions de la Commission contenues dans " Agenda 2000 " constituaient " une bonne base de travail " pour la poursuite des négociations en vue d’un accord ultérieur sur les politiques de l’Union et le cadre financier.
3. L’engagement du processus d’adhésion
Le processus d’élargissement, engagé par le Conseil européen de Luxembourg en décembre 1997 a été effectivement lancé trois mois plus tard par la Conférence européenne des Ministres des Affaires étrangères qui a réuni en mars 1998 les ministres des affaires étrangères de l’Union européenne, des 10 pays candidats d’Europe centrale et orientale et de Chypre.
Il a conduit les institutions de l’Union à approfondir simultanément un volet interne de renforcement de l’Union et un volet externe de mise en oeuvre du processus d’élargissement.
Le volet relatif au renforcement de l’Union lines’inscrit dans un cadre de disci bud étaire
