Commission supérieure de codification : dix-neuvième rapport annuel 2008
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01 août 2009
Licence :
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Le dix-neuvième rapport d'activité de la Commission supérieure de codification est composé de trois grandes parties. La première présente les travaux accomplis au cours de l'année 2008, la deuxième revient sur les enjeux de la codification (refonte des codes existants, modification des codes...). Enfin, la dernière partie est consacrée aux questions techniques de codification rencontrées en 2008.
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01 août 2009
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COMMISSION SUPÉRIEURE DE CODIFICATION
DIX-NEUVIÈME
RAPPORT ANNUEL 2008
ISBN 978-2-11-076522-2 ISSN 0767-4538
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE LA COMMISSION
SUPÉRIEURE DE CODIFICATION (2008)
SOMMAIRE
Pages
Préface du vice-président de la Commission supérieure de codification .................................................................................. 1
Hommage au président Guy Braibant.................................................. 3
Rapport d’activité 2008........................................................................ 13
I. – L’état de la codification en 2008 : bilan et perspectives........... 13
1.1. Un achèvement total : le code du travail ............................... 13
1.2. Le lancement de nouveaux codes.......................................... 13
1.3. La poursuite et l’élaboration de codes .................................. 14
1.4. Les obstacles et difficultés .................................................... 16
1.5. Les travaux envisagés à compter de 2009 ............................. 17
1.6. La modification de la composition de la Commission ......... 19
II. Les enjeux de la codification .................................................. 19 –
2.1. La maintenance des codes..................................................... 19
2.2. La modification des codes .................................................... 21
2.3. La refonte des codes.............................................................. 22
III. – Les questions techniques de codification rencontrées en 2008 .................................................................................. 23
3.1. Des questions habituelles ...................................................... 23
3.2. Des questions nouvelles ........................................................ 26
Tableau de bord de la codification en 2008 ......................................... 29
Contribution ......................................................................................... 35
L’improbable recodification du code civil ........................................ 35
I
II
ANNEXES
Pages
Calendrier des travaux de la Commission supérieure de codification en 2008 ............................................................................................. 39
Table des avis rendus par la Commission supérieure de codification en 2008 .............................................................................................. 40
Textes des avis rendus par la Commission supérieure de codification en 2008 .......................................................................................... 41 et s. Décret no89-647 du 12 septembre 1989 relatif à la composition et au fonctionnement de la Commission supérieure de codification .. 88
Composition de la Commission supérieure de codification ................. 92
Rapport sur la qualité et la simplification du droit, présenté par M. Jean-Luc Warsmann, président de la « Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale ». (Extrait).............................................................................................. 94
PRÉFACE
Pour la Commission supérieure de codification, l’année 2008 a été marquée avant tout par la disparition, le 25 mai, du président Guy Braibant, qui avait pris une part essentielle à sa création, en 1989, avant de la diriger jusqu’en 2005, pendant quatre mandats consécutifs. Sur la façon dont le président Braibant conçut la codification contemporaine, la mit en œuvre, se dépensa sans compter pour sa « défense et illustration », surmonta ou contourna obstacles et difficultés de divers ordres, il n’est pas de meilleur témoignage que les lignes qu’au moment de son départ avaient rédigées les cinq rapporteurs généraux qui, pendant ces 16 ans, s’étaient succédé auprès de lui. Rien mieux que la reproduction de ce texte en tête de ce rapport d’activité1 ne saurait aujourd’hui témoigner de la fidélité de la Commission au souvenir du président Braibant. Qu’il me soit toutefois permis d’ajouter à titre personnel qu’après avoir entretenu sans discontinuité des liens étroits avec le président Braibant depuis qu’en 1960-1961 il m’apprit le droit public dans sa conférence de l’Institut d’études politiques, c’est en mesurant l’honneur qu’il me faisait et la marque d’amitié qu’il me prodiguait que j’ai accepté sa proposition de lui succéder.
Sur ce que furent les travaux et les réflexions de la Commission en 2008, le texte du rapport d’activité2, dû à la plume élégante, compétente et déterminée de Madame Christine Maugüé et approuvé par la Commission le 24 mars 2009, dit parfaitement tout ce qui devait l’être. Madame Maugüé a pris la suite, en cours d’année, de M. Rémy Schwartz que je tiens à remercier à nouveau pour la façon dont il s’est acquitté de ses fonctions de rapporteur général. Je suis très heureux que le président Jacques Lemontey, à qui les séances et les avis de la Commission doivent tant, ait accepté de confronter, dans un texte3sa pratique et sa vision du code civil avec labrillant et stimulant, codification contemporaine.
(1)Cf. 5.l’hommage au président Guy Braibant publié en p. (2)Cf.le rapport d’activité publié en p. 15. (3)Cf.du président Lemontey, L’improbable recodification du code civil, publié en p. 37.la contribution
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On trouvera également en annexe le très intéressant – et encourageant – passage consacré à la codification du rappo sur la simplification du droit rt4 présenté – en sa qualité de parlementaire en mission – par M. le président Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l’Assemblée nationale. Bien entendu, on trouvera également en annexe les habituels documents relatifs au fonctionnement de la Commission.
Un dernier mot, mais qui nous ramène au président Braibant, qui avait chaleureusement encouragé cette initiative : depuis un décret no2008-188 du 27 février 2008 modifiant le décret no 89-647 du 12 septembre 1989 relatif à la composition et au fonctionnement de la Commission supérieure de codification, la composition de la Commission a été élargie de façon à accueillir deux professeurs agrégés des facultés de droit : un privatiste et un publiciste – MM. Christophe Jamin et Philippe Terneyre – qui contribuent de la meilleure et la plus agréable façon à la diversification et à l’enrichissement de nos réflexions. DANIELLABETOULLE
(4)Cf.annexe 21.
Hommage au président Guy Braibant
Extrait du quinzième rapport annuel de la Commission supérieure de codification (2004)
LES RAPPORTEURS GÉNÉRAUX DE LA COMMISSION SUPÉRIEURE DE CODIFICATION (DEPUIS 1989)
Codifier, une ambition dans la durée
Le décret du 16 septembre 1989 qui crée la Commission supérieure de codification occupe une simple page duJournal officiel. Il marque cependant la naissance d’une belle aventure juridique, celle de la codification moderne, dont seize ans plus tard chacun reconnaît le rayonnement. Ces seize années offrent une continuité dont les signataires de cet article, rapporteurs généraux successifs de la Commission, voudraient ici témoigner en retraçant quelques étapes significatives. Elles portent l’empreinte d’un homme, Guy Braibant, auquel ces pages veulent rendre hommage. Elles forment enfin une grande étape de la codification, source d’inspiration pour l’avenir.
Les temps pionniers
D’emblée, la nouvelle commission s’est donné de vastes ambitions : l’ensemble des lois et des décrets devait pouvoir être codifié selon une méthode uniforme. Des principes fondateurs étaient en conséquence à dégager. Le cadre de la codification s’est ainsi dessiné.
Sur le plan des principes, la réflexion conduisit, dès les premiers mois d’activité de la Commission, à deux choix qui ont durablement marqué : la codification des textes législatifs par la loi, la codification à droit constant. La codification par la loi permet d’abroger les textes codifiés et d’éviter ainsi tant les incertitudes juridiques résultant d’une codification réglementaire que les inconvénients du doublage des textes d’origine par les textes codifiés. Codifier à droit constant signifie que codifier n’est pas modifier. Certes, la codification a vocation à faire disparaître les archaïsmes, les incohérences, les impropriétés, au regard notamment de la hiérarchie des normes. Mais elle n’est pas l’occasion d’édicter des règles nouvelles : susceptible certes de faciliter une réforme ultérieure, elle se mettrait elle-même en péril si, prenant une nature qui n’est pas la sienne, elle entendait faire œuvre d’innovation quant au contenu des textes.
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D’autres mesures, plus techniques, furent arrêtées. Tout en laissant ouverte, en fonction des caractéristiques propres à chaque code, l’option entre numérotation en continu et numérotation dite décimale, la numérotation et l’identification des articles furent déterminées de manière précise, à partir du découpage des codes en livres, titres et chapitres. La pratique du « code pilote » et du « code suiveur » fut imaginée pour permettre à l’utilisateur de trouver dans un seul code les articles relatifs à une question. En même temps, la répercussion d’éventuelles modifications du code dit pilote sur le code suiveur garantit tant l’autorité du code pilote que la sécurité juridique.
Faites aux temps des « pionniers », ces options, certes enrichies par la suite, ont aussi été tenues, parfois de manière opiniâtre : elles ont donné à la codification son unité architecturale. Elles vont aussi permettre à la Commission d’adopter très rapidement son « rythme de croisière » et de développer un savoir-faire original. Très vite, chacun se convainc de ce qu’un code ne peut être mené à bonne fin qu’avec le soutien effectif du ministre intéressé à titre principal. Il faut en effet dégager des moyens humains compétents et motivés. Ils existent, encore faut-il leur adjoindre le temps et les moyens matériels. À cet égard, les progrès des logiciels informatiques seront décisifs. Sans eux, le code général des collectivités territoriales, sans précédent par son ampleur, n’aurait jamais vu le jour.
Des enjeux très « politiques » Dans le même temps, il était inévitable que la codification, en passant à la vitesse supérieure, suscite débats, interrogations, réserves et oppositions. Face à la codification « noble », celle des légistes d’autrefois, la codification à droit constant n’est-elle pas celle du pauvre ? Des malentendus apparaissent : codifier n’a jamais empêché, bien au contraire, de réformer. Pourtant, le code de la communication est accueilli fraîchement par certains parlementaires au motif qu’il reprend à droit constant des dispositions relatives aux organismes de l’audiovisuel qui faisaient au même moment l’objet de projets de réforme. La question du « périmètre » des codes soulève de passionnants débats de fond : faut-il inclure dans le nouveau code de commerce le droit des sociétés, notamment la loi de 1966 qui est elle-même devenue une institution ? Où passe la frontière entre le code de commerce et le code monétaire et financier ? Au-delà de la question classique de la répartition entre les ministères de la justice et des finances, ce sont des approches différentes du droit des valeurs mobilières qui s’esquissent.
La codification bouscule aussi de nombreux acteurs. Le changement des références d’article gêne dans un premier temps les usagers qui y sont habitués parfois de longue date, mais aussi les auteurs d’ouvrages juridiques. De façon plus profonde, le choix du périmètre des codes peut renvoyer à certains débats
sur le champ des disciplines universitaires. Ces diverses interrogations ne sont pas sans rapport avec l’accueil peu enthousiaste réservé, dans un premier temps, au projet de loi de codification du code de commerce.
En tout cas, la codification ne laisse pas indifférent si l’on se souvient des débats nourris au sujet de la place du droit des appellations contrôlées ou du principe de la reprise, en code suiveur, de certains articles du code civil relatifs aux vices cachés.
Le grand œuvre Le 7 février 1996, le Parlement adopte la partie législative du code général des collectivités locales. C’est un tournant. Désormais, la codification a fait ses preuves, dans un domaine essentiel à la vie de la nation, et avec l’appui d’un grand ministère comme des associations d’élus. La codification n’est plus une expérience, c’est un processus en marche, avec une référence. Et quelle référence ! Le domaine des collectivités territoriales est à la fois un domaine immense, sollicité en droit par de multiples interlocuteurs, et un enjeu majeur de codification, au même niveau que le code de la santé publique ou, demain, le code général des impôts. De plus, code généraliste, il mêle les compétences des collectivités territoriales, la fonction publique territoriale, les finances et les institutions locales. Il prouve, par lui-même, qu’il est possible de rassembler de manière opérationnelle les textes de n’importe quel domaine, puisque est réussie la réunion de l’ensemble des textes applicables aux collectivités locales.
Enfin, premier code à 4 chiffres (partie, livre, titre, chapitre), il ose le défi de la complication : que n’a-t-on entendu sur l’impossibilité de manier un code où tel article L. 2212-2 va contraindre l’utilisateur à mémoriser un vrai « numéro de téléphone », aux antipodes du célèbre L. 131-2 du code des communes sur la définition de la police municipale. Et pourtant, en quelques mois, sans difficulté majeure, le code est devenu une habitude. Les inévitables et indispensables tables de concordance entre les codes successifs accompagnaient la transition vers le nouveau CGCT.
La Commission supérieure de codification et le ministère de l’intérieur avaient apporté la preuve que l’œuvre était possible. Et cependant quelques nuages s’amoncelaient.
La roche Tarpéienne est proche du Capitole À la fin de l’année 1996, au terme de son premier « septennat », le président Braibant pouvait donc légitimement s’estimer satisfait. Outre l’emblématique code général des collectivités territoriales, les codes de la propriété intellectuelle et de la consommation étaient entrés en vigueur tant pour leur partie législative que pour leur partie réglementaire,
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et les parties législatives du code des juridictions financières et de plusieurs livres du nouveau code rural avaient été adoptées par le Parlement. L’action de la Commission supérieure de codification venait de recevoir un soutien remarquable de la part du Premier ministre Alain Juppé ; par la circulaire du 30 mai 1996 (JOdu 5 juin 1996, p. 8263), les règles et méthodes de la codification à droit constant mises au point par la Commission étaient à leur tour « codifiées », et un programme général comportant la refonte ou l’élaboration de 42 codes était décidé. Enfin, pour ajouter à la satisfaction des codificateurs, la doctrine, un temps sceptique, témoignait désormais d’un vif intérêt pour la démarche.
Toutefois, Guy Braibant était conscient que la codification risquait d’être victime de son succès. Dès le rapport d’activité de 1996, il soulignait le décalage entre l’activité des codificateurs, qui n’avait pas faibli, et les procédures d’adoption des codes, qui avaient tendance à s’enliser. Le 13 octobre 1997, lors de l’installation par le Premier ministre Lionel Jospin de la Commission supérieure pour sa troisième mandature, le président Braibant soulignait les risques de blocage institutionnel du fait de l’encombrement de l’ordre du jour des assemblées. Il était, en effet, clair qu’un recours aux ordonnances était la seule solution pour débloquer la situation. Mais la démonstration devait être faite au préalable de l’impossibilité de poursuivre par la voie parlementaire classique : les codes en souffrance, victimes collatérales et inévitables des urgences et des priorités gouvernementales, étaient devenus les meilleurs avocats de l’« autre voie ».
L’année 1998 fut une année cruciale : seul le livre VI du code rural avait pu trouver un débouché parlementaire, et le nombre des projets prêts ou en instance s’était encore accru. Le doute avait fini par gagner certains des soutiens dont nous disposions dans les assemblées. Aux interrogations de ses amis inquiets de la tournure des événements, le président Braibant répondait, non sans arrière-pensée : « J’empile les codes ! »
Neuf codes par ordonnance Le recours à l’article 38 de la Constitution fut annoncé le 10 mars 1999, à l’occasion de l’examen par le Sénat du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, et fut concrétisé par le vote de la loi no99-1071 du 16 décembre 1999 habilitant le Gouvernement à procéder par ordonnances à l’adoption de la partie législative des neuf codes alors en souffrance. Ce débouché parlementaire, pour avoir été vivement sou-haité par le vice-président de la Commission supérieure de codification et le vice-président du Conseil d’État, ne relevait pas du miracle. Il n’avait été rendu possible que grâce au talent de diplomate du président Braibant. Celui-ci avait pris son bâton de pèlerin pour convaincre les différentes autorités du pays.
