Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire concernant les modalités de mise en place de l'Autorité de contrôle prudentiel
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01 décembre 2011
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
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Français
L'Autorité de contrôle prudentiel est née de l'ordonnance du 21 janvier 2010 ratifiée par la loi de régulation bancaire et financière du 22 octobre 2010, par la fusion de quatre autorités indépendantes préexistantes : le comité des établissements et des entreprises d'investissement, le comité des entreprises d'assurances, la commission bancaire ainsi que l'autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM). La création d'une nouvelle autorité de supervision répond à la volonté d'améliorer la régulation du secteur financier en l'orientant davantage vers le contrôle des risques. Adossée à la Banque de France, cette jeune institution est, selon le rapport, d'une importance cruciale dans le contexte actuel de crise bancaire et financière et de bouleversement des règles prudentielles au plan national et international ; elle dispose de pouvoirs de contrôle prudentiel, de police administrative et de sanction. Elle reste cependant, un an et demi après sa mise en place, en phase de consolidation. Le rapporteur Jérôme Chartier montre qu'elle doit relever trois défis : le renforcement de sa pratique de contrôle prudentiel (contrôles sur place et sanctions), l'instauration d'un véritable contrôle des pratiques commerciales et la gestion optimale des ressources humaines afin de recruter un personnel du meilleur niveau en nombre adapté à ses missions.
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° ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 décembre 2011.R A P P O R T D I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
concernantmodalités de mise en place de lAutorité de contrôle prudentielles ET PRÉSENTÉ
PARM. Jérôme CHARTIERDéputé. ____
3 SOMMAIRE ___
Pages
INTRODUCTION : LES TROIS DÉFIS DE L ACP......................................................................... 5 1. Renforcer les moyens du contrôle prudentiel de lACP : contrôles sur place et sanctions............................................................................................................... 7
2. Renforcer le contrôle des pratiques commerciales................................................... 9
3. Le principal défi de lACP : la gestion des ressources humaines............................... 10
AUDITION DE M. CHRISTIAN BABUSIAUX, PRÉSIDENT DE LA PREMIÈRE CHAMBRE DE LA COUR DES COMPTES : MERCREDI 23 NOVEMBRE 2011 À 9 HEURES 30............. 13
AUDITION DE MME DANIÈLE NOUY, SECRÉTAIRE GÉNÉRALE DE L AUTORITÉ DE CONTRÔLE PRUDENTIEL : MERCREDI 30 NOVEMBRE 2011 À 9 HEURES 30................... 25
EXAMEN EN COMMISSION : MERCREDI 7 DÉCEMBRE 2011 À 9 HEURES 30................... 47
ANNEXE:RAPPORTDENQUÊTEDELACOURDESCOMPTES(ENAPPLICATIONDEL ARTICLE 58-2° DE LA LOLF) SUR LES MODALITÉS DE MISE EN PLACE DE L AUTORITÉ DE CONTRÔLE PRUDENTIEL....................................................................... 53
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INTRODUCTION : LES TROIS DÉFIS DE L ACP
Par une lettre de son président Jérôme Cahuzac en date du 1er2010, la commission des Finances a saisi la Cour des comptes dunedécembre demande denquête sur les modalités de mise en place de lAutorité de contrôle prudentiel (ACP) conformément au 2° de larticle 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1eraoût 2001 relative aux lois de finances. M. Jérôme Chartier, Rapporteur spécial de la missionÉconomie,qui avait été le rapporteur de la loi de régulation bancaire et financière du 22 octobre 2010, avait proposé ce thème au bureau de notre Commission.
Un travail dévaluation par la Cour sur lapplication de ces dispositions de la loi était dautant plus opportun quil convenait de tenir compte des dispositions contenues dans lordonnance du 21 janvier 2010 notifiée dans la même loi.
M. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes, est venu présenter lenquête devant la commission des Finances, de léconomie générale et du contrôle budgétaire le 23 novembre 2011. Puis, Mme Danièle Nouy, secrétaire générale de lACP, le 30 novembre les réactions de lACP. Le compte rendu de ces auditions figure ci-après.
Le rapporteur souligne à titre liminaire que lenquête porte sur le fonctionnement de lAutorité et non sur la qualité du contrôle prudentiel. La Cour des comptes ne sest donc pas livré à une évaluation des actions menées par lACP. Une telle évaluation aurait été prématurée dans la mesure ou lenquête est intervenue après seize mois seulement de fonctionnement de cette nouvelle autorité administrative indépendante.
Le rapporteur rappelle que lACP est née de lordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 ratifiée par larticle 12 de la loi de régulation bancaire et financière du 22 octobre 2010. LAutorité de contrôle fusionnel est issue de la fusion de quatre autorités indépendantes préexistantes : le comité des établissements et des entreprises dinvestissement, le comité des entreprises dassurances, la commission bancaire et lautorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM).
La création dune nouvelle autorité de supervision répondait à la volonté daméliorer la régulation du secteur financier en lorientant davantage vers le contrôle des risques. Lordonnance du 21 janvier 2010 a ainsi donné trois objectifs pour renforcer lefficacité du système français de supervision :
veiller à la préservation de la stabilité du système financier ;
protéger les clients et contrôler les pratiques commerciales ;
renforcer linfluence de la France sur la scène internationale et européenne.
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Adossée à la Banque de France, et employant dès à présent un millier dagents, lACP est une autorité administrative indépendante financée par une contribution prélevée sur les organismes assujettis à son contrôle.
Elle dispose de pouvoirs de contrôle prudentiel, de police administrative et de sanction. En matière de protection de la clientèle, lACP coopère avec lAutorité des marchés financiers (AMF) pour ce qui est du contrôle de la commercialisation des produits financiers par le biais dun pôle commun créée à cet effet. LACP dispose dun pouvoir de police administrative élargi par rapport à celui dont disposaient la Commission bancaire et lACAM. En matière disciplinaire, notification des griefs et jugement ont été séparés, comme lexige la jurisprudence européenne. Louverture de la procédure est effectuée par le collège et la décision de sanction est rendue par une commission des sanctions.
La fusion de quatre autorités administratives dans un contexte de bouleversement des règles prudentielles au plan international et européen et de crise financière sans précédent était une «réforme délicate à bien des égards» selon les propres termes de la Cour des comptes. Le rapporteur est conscient de la difficulté de la mise en place dune telle autorité notamment en termes de gestion des ressources humaines.
Il convient dindiquer que, concernant le contrôle prudentiel, les chantiers sont nombreux et représentent un travail considérable de supervision : préparation aux futures règles de Solvabilité II et de Bâle III, suivi du dimensionnement et de lencadrement des activités de marché, application des nouvelles règlementations françaises (règles relatives à la liquidité, encadrement des bonus), intensification du contrôle de la gouvernance.
Le rapporteur estime que la fusion tant du point organisationnel que de celui des effectifs est dores et déjà en phase de consolidation. Cependant, en se fondant sur lenquête de la Cour des comptes, il identifie trois sujets méritant lattention du Parlement dans le cadre de sa mission constitutionnelle de contrôle des finances publiques. Ces sujets devront faire lobjet daméliorations importantes :
en matière de contrôle prudentiel, la nécessité de renforcer les contrôles sur place et de clarifier la politique de sanctions ;
en matière de contrôle des pratiques commerciales, la nécessité de développer le pôle commun ACP-AMF afin de prendre pleinement en considération les préoccupations et lintérêt des consommateurs ;
en matière de ressources humaines, la nécessité datteindre rapidement le niveau des effectifs prévus et dengager une politique active de recrutement en vue dattirer les profils techniques et de renforcer la présence de lACP au sein des autorités européennes et internationales de régulation financière.
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1. Renforcer les moyens du contrôle prudentiel de lACP : contrôles sur place et sanctions
Dune part, la Cour regrette que la commission des sanctions, indépendante du collège, et dont la création devait constituer lune des novations importantes de la réforme na fait lobjet que de rares saisines. La Cour observe même que «la tendance au fléchissement du nombre de sanctions prononcées, déjà observée dans les anciennes autorités, sest poursuivie depuis la création de lACP». L'ACP a choisi d'agir de manière préventive en utilisant prioritairement ses pouvoirs de recommandation et de police administrative. Sans doute était-il justifié, dans les premiers mois, de procéder ainsi, mais aucune prévention n'est efficace si elle n'est accompagnée de mesures de sanctions. Le rapporteur ne peut que souscrire à cette observation de la Cour même sil ose espérer quil sagit dun retard plutôt que dune doctrine de lACP.
Dautre part, la Cour donne comme première recommandation en matière de contrôles prudentiels laugmentation du nombre de contrôles sur place.
Mme Danièle Nouy, secrétaire générale de lACP a en partie rassuré sur ces deux points la Commission en donnant des données actualisées des contrôles et des sanctions par rapport à lenquête de la Cour menée au printemps 2011.
Le nombre globald'enquêtes sur place augmenté, surtout dans le a nouveau domaine de compétences, les pratiques commerciales, et par le développement des enquêtes transversales dans les assurances. Celles-ci sont confiées à une nouvelle direction, similaire à la Délégation au contrôle sur place qui existe au sein de la Banque de France. Cette année, les contrôles initiés ont été multipliés par presque quatre dans le domaine des enquêtes transversales assurances de zéro en 2009, nous sommes passés à sept en 2010, à vingt-six en 2011, et lévolution se poursuivra. Ils ont été multipliés par dix dans le domaine des pratiques commerciales : soixante en 2011 contre six en 2010.
De fait, les chiffres donnés par la Cour des comptes reflètent les enquêtes sur place qui ont été menées là où lancienne organisation Commission bancaire et ACAM les réalisait déjà. Ceux de 2009 incorporent le nombre de contrôles effectués pour lAutorité des marchés financiers (AMF) et pour la Direction générale des opérations de la Banque de France. Or, si lon ne considère que le contrôle bancaire, le nombre de contrôles est de 130 contrôles et non de141 comme indiqué. Lannée suivante, en revanche, la Cour retient bien un chiffre de 141 enquêtes, sans comptabiliser les enquêtes menées pour la Direction générale des opérations et lAutorité des marchés financiers (AMF).
En outre, le nombre brut d'enquêtes sur place ne paraît pas être un critère pertinent pour mesurer la diversité de la nature des enquêtes. Celles qui ont vocation à examiner certains pans d'activités de grands groupes ou à valider des modèles internes, le cas échéant en incluant un volet de vérification dans des
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filiales à l'étranger, nécessitent des équipes importantes, spécialisées et pluridisciplinaires, et sont nécessairement plus lourdes et plus longues que des enquêtes à caractère général dans des établissements de petite taille. Pourtant, les unes et les autres sont décomptées de la même manière.
La secrétaire générale de lACP a rappelé à juste titre que le contrôle sur place nest quun élément du contrôle prudentiel, qui passe également par le contrôle permanent. Les composantes du contrôle permanent sont multiples : contrôle sur pièces examen des documents périodiques remis par les établissements , préparation et tenue des collèges de superviseurs qui se sont multipliés ces dernières années pour les groupes bancaires présents en Europe et dans le reste du monde, échanges au fil de l'eau, réunions régulières avec les principaux responsables des établissements, suivi rapproché de certains établissements lorsque cela a été décidé par le collège. Le temps des marchés peut imposer daller plus vite que ne le permettent les vérifications sur place, qui prennent plusieurs semaines, voire plusieurs mois. Le principal problème est actuellement la liquidité et nous le suivons par des appels quotidiens à tous les grands établissements.
Enfin, en matière de contrôle permanent, lACP a mis en uvre une nouvelle modalité, reprise du contrôle de lassurance : les « visites sur place » qui complètent les entretiens réguliers et permettent de s'assurer de la prise en compte de recommandations formulées à loccasion des contrôles sur place et de mener des analyses transversales de certaines activités. Quinze visites sur place auront été menées en 2010, treize en 2011 et trente sont prévues en 2012.
NOMBRE DE CONTRÔLES SUR PLACE RÉALISÉS PAR LACOMMISSION BANCAIREET PAR LACAM,PUIS PAR LACPÀ PARTIR DE MARS2010 Délégation du contrôle sur place pour lACP (hors extensions à létranger) 2009 : 110 2010 : 118 2011 : 110, dont 89 achevées en novembre et 21 en cours
Direction du contrôle des pratiques commerciales Contrôles débutés en 2010 : 6 Contrôles débutés en 2011 : 62
Brigades assurances 2009 : 39 2010 : 37 2011 : 34 contrôles achevés en novembre 2011 et 25 contrôles en cours
Direction des contrôles spécialisés et transversaux 2010 : 6
2011 : 14 contrôles achevés et 13 en cours
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Visites sur place (dans le cadre du contrôle permanent bancaire) 2009 : 0 2010 : 15 2011 : 13
Entretiens individuels de contrôle bancaire 2009 : 950, soit +8% par rapport à 2008) 2010 : plus de 900 2011 : 852 au 30 septembre, soit environ 1100 sur un rythme annuel.
Source : ACP
En ce qui concernela politique de sanctions, le nombre actuel de saisines de la commission des sanctions doit s'apprécier dans le cadre du processus global de mise en place de l'Autorité, marqué notamment par la publication tardive le 28 juin 2011 du décret d'application de la loi de régulation bancaire et financière précisant la procédure devant la commission des sanctions. Depuis lors, deux nouvelles ouvertures de procédure disciplinaire sont intervenues, qui s'ajoutent à celle que mentionne la Cour et dont lune concerne un second grand groupe. Au total, ce sont donc trois saisines qui seront intervenues depuis juin, sachant qu'une nouvelle ouverture pourrait être décidée d'ici à la fin de l'année. En moyenne, cela représente plus d'une saisine tous les deux mois depuis la parution du décret.
Mme Danièle Nouy a indiqué à la Commission que la solution la plus rapidement efficace nétait pas toujours l'engagement de procédures disciplinaires qui sont lourdes et longues. L'exemple de l'AMF dont les procédures ont servi de modèle pour celles de lACP montre que les procédures disciplinaires peuvent mettre un bon nombre de mois à aboutir. Elles ne sont donc pas la réponse appropriée à des situations difficiles de liquidité ou de solvabilité nécessitant une action urgente.
2. Renforcer le contrôle des pratiques commerciales
Selon la Cour, le pôle commun de lAgence et de lAutorité des marchés financiers est mis en place, mais «il doit encore faire ses preuves».
Il existe aujourd'hui une pluralité d'intervenants en matière de protection des consommateurs de produits financiers : non seulement lAMF et lACP, mais aussi le Comité consultatif du secteur financier et la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). LACP doit mener plus dactions concertées avec ces intervenants.
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Le rapporteur sinterroge également sur le développement au sein de lACP dune « culture du consommateur » en complément de la culture traditionnelle de superviseur prudentiel. Lenjeu est de taille, car lattente des consommateurs est grande et les besoins de régulation importants.
Dans ce domaine de la protection des consommateurs et des épargnants, il faut cependant éviter la confusion quant auxrôles respectifs de lACP, du pôle commun et de lAMF.
Dans un souci de simplification pour les particuliers, le point dentrée habilité à recevoir les demandes des clients, « Assurance Banque Épargne Info Service », englobe tous les produits et services financiers mais les deux autorités ont des champs de compétences spécifiquement définis par la loi. En termes de pratiques commerciales, celui de lACP comprend une très large palette de services et de produits financiers, dont plusieurs crédits à la consommation, crédits à lhabitat, conventions de compte, assurance automobile, assurance santé, assurance emprunteur, etc. ne sont nullement des produits dépargne et nentrent pas dans le champ de coordination du pôle commun, qui na aucune compétence en la matière. Dans ces domaines très importants pour les consommateurs, les 75 agents que compte actuellement la direction du Contrôle des pratiquescommerciales mènent de nombreuses actions de veille et de contrôle selon des méthodologies qui leur sont propres.
Le pôle commun a, quant à lui, la responsabilité des produits dépargne. Les dépôts bancaires et lassurance-vie sont dans le champ de compétences de lACP, tandis que les actions, les obligations, les instruments financiers vendus directement sur des comptes titres sont du ressort de lAMF. Laction des deux autorités doit être coordonnée dans le champ de ces produits.
Néanmoins, il faut prendre en compte le fait que la commercialisation de chaque produit relève de dispositions légales et réglementaires spécifiques quil convient à chaque autorité de faire appliquer. Ainsi, des produits dépargne qui sont parfois substituables peuvent être différents du point de vue juridique : un contrat dassurance nest pas un compte-titres.
3. Le principal défi de lACP : la gestion des ressources humaines
Le rapporteur ne peut que constater lenjeu majeur que représente la gestion des effectifs pour lavenir de lACP. En effet, il existe en la matière deux objectifs prioritaires : l'un, quantitatif, est datteindre la taille cible le plus rapidement possible ; l'autre, qualitatif, est dadapter les recrutements externes aux compétences dont l'ACP a besoin en maintenant, pour le contrôle des assurances comme des banques, un haut niveau d'expertise dans un contexte de fortes sollicitations pour la mise en uvre de la réforme de Bâle III et de Solvabilité II.
Aujourdhui, trois catégories de personnel coexistent au sein de lACP :
