Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, sur la politique européenne d'immigration
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01 novembre 2003
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
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Français
Les priorités de la politique européenne d'immigration ont été définies lors du Conseil européen de Tampere en octobre 1999 : traitement équitable des ressortissants de pays tiers, maîtrise des flux migratoires, avec politique commune des visas et mesures contre l'immigration clandestine, partenariats avec les pays d'origine. Le rapport fait l'état des lieux de l'immigration en Europe, s'intéresse à l'intégration des ressortissants des pays tiers (emploi salarié, activité économique indépendante, études et formation professionnelle avec éventualité de quotas d'immigration). Il préconise la lutte contre l'immigration clandestine et propose une politique européenne de retour. La gestion des frontières extérieures pose un problème qu'il serait souhaitable de régler avec des données biométriques dans les documents de voyage (empreintes digitales, image faciale, information sur les visas, compostage des passeports), avec la création d'un corps européen de gardes-frontières et la création d'une Agence européenne des frontières.
Voir
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N° 1238 _______
ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 novembre 2003
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),
surla politique européenne d'immigration,
ET PRÉSENTÉ
PARM.THIERRYMARIANI,
Député.
________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. Europe.
La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : Lequiller,M. Pierreprésident Jean-Pierre; MM. Abelin, René André, Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip,pre-icvtsenidés François; MM. Guillaume, JeanClaude Lefort,secrétaires Almont, François Alfred; MM. Calvet, Mme Anne-Marie Comparini, MM. Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin.
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SOMMAIRE _____
Pages
INTRODUCTION.....................................................................9
I. L’« EUROPE FORTERESSE » : MYTHE OU REALITE ? ........................................................................11
A. L’état des lieux de l’immigration en Europe......................12
1) L’Europe, continent d’immigration......................................... 12 a) L’évolution du solde migratoire ............................................. 12 b) Les ressortissants de pays tiers résidant dans l’Union............ 13
2) La diversification des flux d’origine ........................................ 14
B. Immigration, emploi et démographie..................................14
1) L’impact de l’immigration sur le marché du travail.............. 15
2) L’immigration n’est pas une solution au vieillissement de la population ......................................................................... 16
II. L’INTEGRATION DES RESSORTISSANTS DE PAYS TIERS ......................................................................19
A. Un premier bilan contrasté ..................................................19
1)
La directive relative au regroupement familial ...................... 19 a) Trois ans de négociations difficiles ........................................ 20 (1) Un champ d’application réduit .......................................20 (2) Les conditions requises...................................................21 (3) Les droits accordés .........................................................21 b) Une harmonisation très limitée............................................... 22
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2) La directive relative aux résidents de longue durée ............... 23 a) L’acquisition du statut de résident de longue durée ............... 23 (1) Un délai de résidence de cinq ans...................................23 (2) L’exclusion des réfugiés du champ de la directive.........24 (3) Un statut subordonné à l’intégration dans l’Etat membre ...........................................................................24 (4) Un permis de séjour d’une durée minimale de cinq ans .25 b) Les droits conférés par le statut .............................................. 25 (1) L’égalité de traitement avec les nationaux. ....................25 (2) Le droit à la mobilité ......................................................26
B. Vers une politique européenne d’immigration économique ? .........................................................................26
1) L’entrée et le séjour à des fins d’emploi salarié ou d’exercice d’une activité économique indépendante .............. 27 a) Le contenu de la proposition .................................................. 27 (1) L’entrée et le séjour en vue d’un emploi salarié.............28 (2) L’entrée et le séjour en vue de l’exercice d’une activité économique indépendante ..............................................28 b) Une proposition contestée, appelée à être modifiée ............... 29
2) Vers des quotas européens d’immigration ? ........................... 29 a) La proposition de la présidence italienne ............................... 29 b) L’étude confiée à la Commission européenne........................ 30 c) Les difficultés soulevées par les quotas ................................. 31 (1) Des difficultés d’ordre juridique.....................................31 (2) Une efficacité économique contestée .............................31 (3) Des difficultés d’ordre diplomatique ..............................33
3) La proposition de directive relative à l’entrée et au séjour à des fins d’études ou de formation professionnelle ........................................................................... 33 a) Renforcer l’attractivité du système européen d’enseignement supérieur....................................................... 33 b) La future proposition de directive sur l’entrée et le séjour des chercheurs ............................................................. 35
4) Vers une politique d’intégration européenne.......................... 35
III. LA LUTTE CONTRE L’IMMIGRATION CLANDESTINE ET LA POLITIQUE EUROPEENNE DE RETOUR .........................................37
A. La lutte contre l’immigration clandestine ..........................37
1)
La proposition de directive relative aux victimes de la traite d’êtres humains ............................................................... 38 a) Un champ d’application contesté ........................................... 38 b) Les droits accordés aux bénéficiaires ..................................... 38 c) Le délai de réflexion............................................................... 39
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2) L’obligation de communiquer les données relatives aux personnes transportées.............................................................. 40 a) Les difficultés soulevées ........................................................ 40 b) Les modifications apportées................................................... 41
B. La politique européenne de retour ......................................41
1) La difficile négociation d’accords de réadmission.................. 42 a) L’état des négociations........................................................... 42 b) Une répartition délicate des compétences .............................. 43
2) La compensation des déséquilibres financiers résultant de la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement............................................................................. 44
3) Le développement des vols groupés européens ....................... 44 a) Le projet pilote français de rationalisation des mesures d’éloignement par vols groupés ............................................. 44 b) La proposition de décision présentée par la présidence italienne sur les vols communs............................................... 45
4) L’assistance au transit dans le cadre de mesures d’éloignement............................................................................. 46 a) L’assistance au transit par voie aérienne ................................ 46 b) L’assistance au transit par voie terrestre ................................ 47
IV. LA GESTION DES FRONTIERES EXTERIEURES.................................................................49
A. L’introduction de données biométriques dans les documents de voyage ............................................................50
1) Les identifiants retenus : empreintes digitales et image faciale.......................................................................................... 50
2) La perspective d’un système commun d’information sur les visas (VIS) ............................................................................. 52
3) Le compostage obligatoire des passeports............................... 53
B. Vers un corps européen de gardes-frontières ?..................54
1) Les orientations données par le Conseil européen.................. 54 a) La communication de la Commission sur la gestion intégrée des frontières ............................................................ 54 (1) Un corpus commun de législation ..................................55 (2) Un mécanisme commun de concertation et de coopération opérationnelle .................................................................56 (3) Une évaluation commune et intégrée des risques...........56 (4) Un personnel formé à la dimension européenne et des équipements inter-opérationnels.....................................56
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(5) Un partage du fardeau financier entre les Etats membres et l’Union européenne dans la perspective d’un corps européen de gardes-frontières.........................................57 b) Le plan pour la gestion intégrée des frontières extérieures et les conclusions du Conseil européen de Séville..................................................................................... 57 c) Les conclusions des Conseils européens de Thessalonique et de Bruxelles ................................................ 58
2) Les centres opérationnels, projets pilotes et opérations conjointes.................................................................................... 59 a) Les centres opérationnels ....................................................... 59 (1) Le centre pour les frontières terrestres............................60 (2) Le centre d’analyse des risques ......................................60 (3) Le centre d’excellence des technologies de détection de Douvres...........................................................................61 (4) Les centres pour les frontières maritimes .......................61 b) Les projets pilotes................................................................... 61 (1) Le tronc commun pour la formation de gardes-frontières européens ........................................................................61 (2) Le projet pilote des aéroports internationaux .................62 c) Les opérations conjointes ....................................................... 62
C. La création d’une Agence européenne des frontières........62
1) Une structure légère mais aux compétences étendues............ 62
2) Les difficultés soulevées par cette proposition ........................ 63
V. LE PARTENARIAT AVEC LES PAYS TIERS ............65
A. Les orientations données par le Conseil européen de Tampere .................................................................................65
1) Intégrer les questions liées aux migrations dans les relations avec les pays tiers ....................................................... 65
2) Migration et développement ..................................................... 66
B. Le programme d’assistance technique et financière en faveur de pays tiers dans le domaine de l’asile et des migrations .......................................................................66
CONCLUSION.........................................................................69
TRAVAUX DE LA DELEGATION .....................................71
CONCLUSIONS ADOPTEES PAR LA DELEGATION ..................................................................73
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ANNEXES ...................................................................................77
Annexe 1 : Liste des personnes auditionnées ...........................79
Annexe n° 2 : Communication de M. Thierry Mariani sur la proposition de directive relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée et sur la politique de retour de l'Union européenne .........81
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
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Depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, en 1999, la politique d’immigration a cessé de relever de la compétence des seuls Etats membres de l’Union européenne.
L’Europe constitue dans ce domaine, comme dans celui du droit d’asile, à la fois une chance et une obligation. Une chance, parce qu’elle permet de confronter les pratiques nationales, et de sélectionner, sansa priori les meilleures : celles qui idéologique, permettent une immigration maîtrisée, dans le respect de nos valeurs communes. Une obligation, parce que dans un espace européen sans frontières, les disparités entre législations nationales entraînent des déplacements secondaires d’immigrants entre Etats membres, et le contrôle des frontières extérieures appelle une gestion commune.
La politique européenne d’immigration reste cependant méconnue. Les médias en donnent une image souvent déformée, et elle ne retient guère l’attention des parlementaires nationaux. La discussion du projet de loi relatif à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a donné l’occasion de le constater : l’allongement de la durée de résidence requise pour l’obtention d’une carte de résident permanent, portée de trois à cinq ans, résulte de la directive relative au statut des résidents de longue durée. Elle a pourtant fait l’objet de longs débats en séance publique, alors que ces discussions auraient dû avoir lieu avant, en amont, au moment de la négociation de la directive.
D’où l’urgence, pour le Parlement français, de se saisir de ces questions à ce stade, parce que l’immigration est un sujet qui doit être discuté publiquement, et que le parlement est l’enceinte naturelle de ce débat. La proposition italienne d’introduire des quotas, ou le projet récent de la Commission européenne visant à créer une Agence européenne pour la gestion des frontières, sont des
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sujets importants, qui doivent être débattus à l’Assemblée nationale. C’est l’objet de ce rapport d’information, qui fait le point sur les textes en discussion et présente une synthèse de l’état d’avancement des travaux. Il complète ainsi, pour le volet immigration, le rapport de la Délégation sur la politique européenne d’asile(1).
Cette « réappropriation » est d’autant plus importante que la politique européenne d’immigration va changer, dans quelque mois à peine, de dimension. Au 1ermai 2004, le programme législatif fixé par le traité d’Amsterdam devrait, en principe, être réalisé, et le passage à la majorité qualifiée deviendra possible, si tous les Etats membres l’acceptent. Ils le feront peut-être, pour anticiper l’extension de la majorité qualifiée prévue par le projet de Constitution européenne - s’il n’est pas modifié sur ce point lors de la Conférence intergouvernementale - et pour éviter que l’élargissement ne paralyse l’action de l’Union dans ce domaine.
Cette extension de la majorité qualifiée constituera un changement radical. Les textes adoptés deviendront plus contraignants, chaque Etat membre ne pouvant plus configurer le texte de telle sorte qu’il n’entraîne aucune modification de son droit national, comme c’est le cas aujourd’hui. Ce passage à la majorité qualifiée est indispensable ; en son absence l’apparition d’un « noyau dur », constitué des Etats membres qui souhaitent coopérer davantage sur ces sujets, est inévitable (la réunion qui s’est tenue à La Baule, les 19 et 20 octobre derniers, entre les ministres de l’intérieur français, italien, espagnol, britannique et allemand, semble le préfigurer).
(1)Délégation pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale, rapport d’information n° 817 de M. Thierry Mariani,Quelle politique d’asile pour l’Europe ?, mai 2003.
I.
L’« EUROPE REALITE ?
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FORTERESSE » :
MYTHE
OU
Les priorités de la politique européenne d’immigration ont été définies lors du Conseil européen de Tampere, en octobre 1999. Elles sont au nombre de trois :
- le traitement équitable des ressortissants de pays tiers, qui exige une politique plus énergique d’intégration ;
- la maîtrise des flux migratoires, avec une politique commune des visas, des mesures contre l’immigration clandestine, une coopération plus étroite en matière de contrôles aux frontières et une politique de retour ;
- le partenariat avec les pays d’origine, afin de réduire les facteurs d’incitation à l’émigration en favorisant le développement économique de ces pays.
Ces trois priorités sont celles de la politique d’immigration du gouvernement français, tant sur le plan européen que national. Le Président de la République les a rappelées lors de la conférence de presse donnée le 20 juin dernier, lors du Conseil européen de Thessalonique : «lutter fermement contre l’immigration clandestine, mieux intégrer les étrangers en situation régulière, et développer un partenariat responsable avec les pays tiers».
L’action de l’Union en matière d’immigration repose sur cet équilibre, que l’on ne retrouve pourtant pas dans l’image que les médias en donnent. Celle-ci est trop souvent résumée par l’image caricaturale d’une « Europe forteresse ». Les naufrages d’embarcations surchargées d’immigrés clandestins entretiennent ce mythe d’une Europe repliée sur elle-même et inhumaine. Cette impression, au-delà de ces événements dramatiques, correspond-elle à la réalité ?
