Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du Règlement par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur le musée du Louvre
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01 juin 2009
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Dès le 1er janvier 1993, le musée du Louvre devenait un établissement public administratif (EPA), initiant un processus qui implique une responsabilité accrue et une souplesse de gestion des ressources humaines. De ce fait, le présent rapport constate que le musée du Louvre est devenu un laboratoire d'expérimentation à l'avant-garde des réformes à venir. Ce rapport analyse les enjeux de financement du Louvre, son financement à l'heure de la crise économique et financière (question de la pertinence de la gratuité, incertitudes sur le niveau de fréquentation, le mécénat, le rendement du fonds de dotation), les relations avec la Réunion des musées nationaux (RMN). Il aborde la question de la décentralisation culturelle, nationale (Projet Louvre-Lens) et internationale (Louvre-Abou Dabi) et le prêt d'oeuvres d'art.
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° N 1719 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 juin 2009RAPPORT D’INFORMATION DÉPOSÉ en application de l’article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN(1) en conclusion des travauxde la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC)surlemusée du LouvreET PRÉSENTÉPARMM. Nicolas PERRUCHOT, Richard DELL’AGNOLA et Marcel ROGEMONT Députés ___ MM. GEORGESTRON et DAVIDHABIB Présidents. ____
(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
La mission d’évaluation et de contrôle est composée de : MM. Georges Tron, David Habib, Présidents ; M. Didier Migaud, Président de la commission des Finances de l’économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard Dell’Agnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.
— 3 — SOMMAIRE ___
INTRODUCTION.................................................................................................................
LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC............................................................................
Pages
5
7
I.– AUTONOMIE ET RESPONSABILISATION : LES DEUX PILIERS DE LA RÉFORME DES MUSÉES NATIONAUX............................................................................................................ 10
A.– L’AUTONOMIE, UNE CHANCE POUR LES MUSÉES......................................................... 10 1.– La réorganisation de l’administration centrale de la Culture dans le cadre de la RGPP................................................................................................................... 10
2.– La transformation de quatre musées nationaux SCN en établissements publics........ 11
3.– Pour la généralisation du statut d’établissement public............................................ 12
B.– L’AUTONOMIE DES MUSÉES IMPLIQUE UNE RESPONSABILITÉ ACCRUE......................... 14
1.– Généraliser la contractualisation aux musées nationaux établissements publics........ 14
2.– Étendre le pilotage par la performance aux musées nationaux SCN......................... 15
3.– Veiller au respect des orientations de la politique immobilière de l’État par les ministères et leurs opérateurs................................................................................. 16
4.– Assurer la cohérence des objectifs et indicateurs de performance d’un établissement à l’autre........................................................................................... 17
II.– LES RESSOURCES HUMAINES : CONCILIER SOUPLESSE DE GESTION ET ACCOMPLISSEMENT DES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC TOUT EN PRÉVENANT L’INFLATION DES EFFECTIFS.................................................................................................................... 18
A.– REPENSER LES LEVIERS D’ACTION À LA DISPOSITION DU MUSÉE-EMPLOYEUR............. 19
1.– Un contrôle encore trop partiel du volet « ressources humaines »............................ 19
2.– Encourager une déconcentration plus poussée de la gestion des ressources humaines.............................................................................................................. 20
3.– Adapter le système de rémunération...................................................................... 22
B.– MAÎTRISER LES RESSOURCES HUMAINES.................................................................... 25
1.– Surveiller la croissance de la masse salariale et des effectifs................................... 25
2.– Améliorer le pilotage par la tutelle de la gestion des ressources humaines................ 27
III.– LES ENJEUX DE FINANCEMENT DU LOUVRE : ENTRE RÉUSSITES ET INTERROGATIONS..... 29
A.– L’ÉVOLUTION DES FINANCEMENTS DU MUSÉE............................................................. 29
1.– Le Louvre a réussi à développer et à diversifier ses ressources............................... 29
2.– La gratuité, une mesure pertinente ?...................................................................... 31
— 4 —
B.– LA CRISE FINANCIÈRE ET ÉCONOMIQUE ACTUELLE FAIT PESER UNE TRIPLE INCERTITUDE SUR LA SITUATION FINANCIÈRE FUTURE DU LOUVRE.............................. 34
1.– Première incertitude : le niveau de fréquentation..................................................... 34
2.– Deuxième incertitude : le montant des ressources de mécénat................................ 34
3.– Troisième incertitude : le rendement du fonds de dotation........................................ 35
IV.– LA RMN ET LES MUSÉES NATIONAUX : JE T’AIME, MOI NON PLUS ?.................................. 37
A.– LES RELATIONS ENTRE LA RMN ET LE LOUVRE : DÉPASSER LES DIFFÉRENDS............... 38
1.– Les publications : une concurrence coûteuse et source d’inefficacités...................... 38
2.– Le fonds photographique : en attente d’une clarification de la part de la tutelle.......... 39
3.– La boutique du Carrousel : rétablir le dialogue........................................................ 41
4.– Déterminer l’opérateur le plus efficace : la nécessité d’une analyse des coûts comparés.............................................................................................................. 42
B.– RÉÉQUILIBRER LES RELATIONS ENTRE LA RMN ET LES MUSÉES SCN........................... 43
1.– Le constat partagé d’un dialogue insuffisant entre la RMN et les musées SCN.......... 43
2.–Associer pleinement les musées SCN à la politique de la RMN................................ 44
V.– LE LOUVRE HORS LES MURS : ASSURER LES COOPÉRATIONS......................................... 46
A.– LA DÉCENTRALISATION CULTURELLE : LE PROJET LOUVRE-LENS................................. 46
1.– Un projet ambitieux mené en partenariat avec le territoire........................................ 46
2.– La nécessité de dépasser les blocages.................................................................. 47
B.– LE DÉVELOPPEMENT DU MUSÉE À L’INTERNATIONAL................................................... 48
1.– Des partenariats traditionnels aux nouvelles formes de coopération......................... 48
2.– Le Louvre-Abou Dabi : porte-drapeau du rayonnement culturel de la France............. 50
C.– LA NÉCESSITÉ D’UNE GESTION PRÉVISIONNELLE ET COORDONNÉE DE LA POLITIQUE DE PRÊTS.................................................................................................................. 51
1.– Les craintes d’une tension sur les collections du Louvre.......................................... 51
2.– Mettre en place un « guichet unique » pour assurer le développement futur du musée................................................................................................................... 52
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................ 55
I.– LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES............................................................................ 67
II.– COMPTE RENDU DES AUDITIONS..................................................................................... 69
— 5 —
INTRODUCTION
Sur la suggestion du Rapporteur spécial, M. Nicolas Perruchot, le bureau de la commission des Finances a souhaité que la mission d’évaluation et de contrôle procède à une évaluation de la politique des musées. Afin d’en délimiter suffisamment le champ, il a cependant choisi de centrer les travaux sur le cas emblématique du musée du Louvre.
Premier musée de France, et l’un des tout premiers du monde par l’étendue, la qualité et la vocation encyclopédique de ses collections, le Louvre peut être considéré comme un laboratoire de la politique publique des musées. Sa puissance lui a permis des expérimentations qui étaient hors de portée des institutions plus modestes. De ces expérimentations, des leçons peuvent être tirées pour les autres musées, au bénéfice de mesures d’adaptation.
Trois Rapporteurs ont été désignés : outre les deux Rapporteurs spéciaux de la commission des Finances pour la missionCultureMM. Richard – Dell’Agnola et Nicolas Perruchot – , M. Marcel Rogemont qui, au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a présenté l’avis budgétaire relatif à cette mission lors de l’examen des deux derniers projets de loi de finances. Les députés chargés du rapport représentent à la fois les deux Commissions les plus concernées, mais aussi trois groupes politiques sur les quatre composant l’Assemblée nationale : respectivement l’Union pour un mouvement populaire, le Nouveau centre et le groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche.
Les travaux de la mission, de février à avril 2009, l’ont conduite à entendre par deux fois M. Henri Loyrette, président-directeur du musée du Louvre, accompagné des principaux responsables administratifs du musée. Pour sa seconde audition, la mission s’est déplacée au musée du Louvre, en ce qu’une juridiction appellerait une « audience foraine » ; mais la mission d’évaluation et de contrôle n’est pas une juridiction : elle entend, non pas juger des gestionnaires, mais évaluer des politiques publiques. Au demeurant, la mission a eu la satisfaction de constater au Louvre le bilan globalement positif d’une politique active et dynamique, indéniablement favorisée par le statut d’établissement public.
Afin de recueillir le point de vue d’une tutelle en pleinaggiornamento, la MEC a entendu le secrétaire général du ministère et la directrice des Musées de France, puis, au terme de ses auditions, la ministre de la Culture et de la communication. Il est apparu que la modernisation en cours méritait d’être encouragée, voire stimulée.
Un grand opérateur de la politique muséale devait également être écouté : la Réunion des musées nationaux. Son spectaculaire redressement financier, ses frictions avec le Louvre, la mutation de ses modes de relations avec les autres musées sont révélateurs des évolutions en cours et des difficultés rémanentes.
— 6 —
Enfin, pour mettre en perspective le caractère, soit particulier, soit véritablement exemplaire du Louvre, la mission a tenu à entendre les responsables d’institutions muséales variées : musée et domaine national de Versailles, musée national Picasso, musée national Gustave Moreau. D’autres musées encore ont été consultés directement par les Rapporteurs.
En complément, pour faire le point sur le projet « Louvre-Lens », deux des Rapporteurs se sont rendus à Lille auprès du président et des services de la région Nord-Pas-de-Calais ainsi qu’à Lens, sur le site où sera posée prochainement la première pierre. Après avoir envisagé de se rendre également sur le site du projet « Louvre-Abou Dabi », les Rapporteurs ont préféré renoncer, dans un esprit d’économie. La MEC se doit à un usage parcimonieux des fonds publics, et le coût du voyage n’était pas en rapport avec les informations attendues.
En tout état de cause, sur ce dossier comme sur les autres, la mission a disposé d’informations très complètes, du fait de l’esprit de coopération des services du Louvre, et de la collaboration avec la troisième chambre de la Cour des comptes, présidée par M. Jean Picq. La Cour, qui a adopté en juin 2008 un important référé relatif aux enjeux de gestion du ministère de la Culture, vient de (1) réaliser un contrôle sur le Louvre . Les travaux des rapporteurs de la MEC ont été une fois de plus enrichis par le dialogue avec les magistrats de la Cour – tenus en public à un devoir de réserve faute de pouvoir, à titre individuel, engager la collégialité.
Les propositions contenues dans le présent rapport portent finalement, en cercles concentriques, sur le musée du Louvre, sur la politique des musées, sur le rôle de la tutelle, et de façon plus large, sur des aspects transversaux de la politique de l’État, concernant la gestion de son patrimoine – immobilier, artistique ou immatériel – ainsi que ses relations avec ses opérateurs.
Au-delà du cas particulier d’un musée – fût-il le plus beau du monde ! – c’est bien la modernisation de l’État qui est en cause.
(1) Donnant lieu à un relevé d’observations définitives transmis le 13 février 2009 par le Premier président de la Cour des comptes.
— 7 —
LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC A.– L’AUTONOMIE ET LES MOYENS DE L’ASSUMER
Proposition n°1 :Généraliser le statut d’établissement public administratif à l’ensemble des musées nationaux.
Prop:osition n°2 Procéder, chaque foisque cela estpertinent, au regroupement des musées nationaux établissementspublics administratifs ou à leur rattachement à des établissements plus importants.
Proposition n°3 :Mettre en œuvre dans les meilleurs délais le principe de la contractualisationpour tous les musées nationaux ayant statut d’établissement public administratif.
Proposition n°4 :Créer un outil depilotage et de responsabilisation adapté pour les musées nationaux à statut de service à compétence nationale en vue de leur changement de statut.
Proposition n°5 : Inscrire, dans le cadre des contrats deperformance, l’engagement des opérateurs du ministère de la Culture et de la communication à respecter les orientations et les critères de lapolitique immobilière de l’État.
Proposition n°6 :les ob Harmoniser jectifs et indicateurs assignés aux différents musées nationaux toutes les foisque cela estpossible etpertinent.
B.– AMÉLIORER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Proposition n°7 :une ex Conduire périmentation sur des commissions administratives paritaires préparatoires locales instituées au niveau des musées nationaux à statut d’établissementpublic administratif lesplus importants, etqui formuleraient des avispréalables sur lesquestions de discipline, de détachement et d’avancement des agents.
Proposition n°8 :Étendre leprincipe degestion directe de leurs ressources humaines à tous les musées nationaux ayant statut d’établissementpublic administratif.
Proposition n°9 : Initier une réflexion quant à la création, au profit des musées nationaux, de structures équivalentes aux centres degestion.
Prop:osition n°10 Adopter le texte d’application relatif à laprime de fonctions et de résultats.
— 8 —
Prop:osition n°11 Engager une réflexion sur lesprofessions liées à la recherche de mécénat. Élaborer des contrats types et des grilles de rémunération coordonnéespour les musées nationaux.
Prop:osition n°12 Veiller à la maîtrise de la masse salariale et des effectifs de l’établissementpublic du musée du Louvre.
Proposition n°13 :Créer des outils nationaux depilotage et de contrôle de lagestion des ressources humaines déléguée aux musées nationaux établissements publics administratifs.
C.– ÉVALUER LA POLITIQUE DE GRATUITÉ
Proposition n°14 :Procéder, un an après sa mise en œuvre, à l’évaluation de lagratuité d’accès aux musées et monuments nationaux. Analyser notamment ses conséquences en termes de démocratisation culturelle.
D.– MODERNISER LA GESTION DU PATRIMOINE CULTUREL NATIONAL
Proposition n°15 : Définir clairement lapolitique du ministère de la Culture et de la communication en matière de gestion du patrimoine culturel immatériel de l’État.
Prop:osition n°16 un outil de com Créer ptabilité analytique adapté afin que les principaux musées ayant statut d’établissement public administratif renseignent le coût de leurs « fonctions connexes ».
Proposition n°17 :sans délai à l’audit relatif à la Procéder politique d’édition de la RMN et des musées nationauxprévupar le contrat deperformance 2007–2009 entre l’État et la RMN.
Proposition n°18 :Mener des audits sur les coûts comparés de la RMN et des musées nationaux dans l’exercice des « fonctions connexes » aux tâches des musées.
E.– FAVORISER L’ÉTABLISSEMENT ENTRE LES MUSÉES ET LA RMN
DE RELATIONS PARTENARIALES
Proposition n°19 :les musées a Associer yant statut de service à compétence nationale à la négociation des conventions entre l’État et la Réunion des musées nationaux.
Proposition n°20 :la com Redéfinir position du conseil d’administration de la Réunion des musées nationaux enyaccueillant un représentant des musées nationaux à statut de service à compétence nationale, élu par ses pairs.
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F.– ASSURER LE DÉVELOPPEMENT EXTERNE DU LOUVRE
Proposition n°21 :Procéder à l’audition annuelle de la direction l’Agence France Muséumspar les commissionsparlementairespermanentes compétentes (Finances, Affaires culturelles et Affaires étrangères).
Proposition n° 22 :Mettre en place un dispositif de pilotage prévisionnel des prêts d’œuvres commun à l’ensemble des départements du musée du Louvre.
— 10 —
I.– AUTONOMIE ET RESPONSABILISATION : LES DEUX PILIERS DE LA RÉFORME DES MUSÉES NATIONAUX
Le musée du Louvre a souvent fait figure d’ « éclaireur » chaque fois qu’il s’est agi de réformer la gestion des institutions muséales françaises. Ainsi, le er (1) 1 janvier 1993, le musée devenait un établissement public administratif (EPA) , initiant un processus d’autonomisation – encore inachevé – des musées ayant statut de service à compétence nationale (SCN) par rapport à leur tutelle.
Dix ans plus tard, en 2003, c’est encore avec le Louvre que le ministère de la Culture et de la communication décidait d’expérimenter la gestion contractuelle en formalisant leurs engagements et obligations réciproques au sein d’un contrat d’objectifs et de moyens pluriannuel. Rappelons que le contrat d’objectifs et de moyens a changé de dénomination en 2006 pour devenir « contrat de performance ».
Ces deux mouvements, que dix ans ont séparés, doivent être le support de toute réforme des musées nationaux et ils doivent dorénavant être conduits de manière concomitante. L’autonomie, essentielle pour assurer un service public muséal de qualité et une gestion plus efficiente, n’est pas l’indépendance. Le processus d’autonomisation des opérateurs muséaux est une dynamique salutaire mais pas suffisante. Elle doit nécessairement s’accompagner d’une responsabilisation et d’un pilotage stratégique des établissements, dans le cadre de relations renouvelées avec leur tutelle. Les musées nationaux doivent marcher sur deux jambes.
A.– L’AUTONOMIE, UNE CHANCE POUR LES MUSÉES
1.– La réorganisation de l’administration centrale de la Culture dans le cadre de la RGPP
Sur les propositions du ministère de la Culture et de la communication, le Conseil de modernisation des politiques publiques a fixé les orientations de la réforme de la gouvernance des musées lors de sa séance du 12 décembre 2007. Il a ensuite arrêté les mesures de mise en œuvre de ces orientations au cours de sa réunion du 4 avril 2008.
La ministre de la Culture et de la communication l’a confirmé devant la (2) mission : «Je souhaite que la tutelle soit plus intelligente et moins tatillonne» . De fait, les mesures décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) concernent notamment le recentrage de l’administration centrale sur ses missions de pilotage stratégique et de contrôle.
(1) Décret n° 92–1338 du 22 décembre 1992. (2) Mme Christine Albanel ministre de la Culture et de la communication, audition du 9 avril 2009.
