Le rapprochement des services de l'emploi : rapport au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité
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01 janvier 2004
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
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Français
Après avoir présenté la complexité du dispositif français d'intervention sur le marché du travail et les handicaps qu'elle génère pour le reclassement et l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi, le rapporteur constate que de réels progrès dans la réduction de ces effets négatifs pour l'usager ont émergé durant les toutes dernières années notamment grâce à l'apparition de démarches de mobilisation coordonnée dans le cadre de programmes locaux pour l'insertion et l'emploi. Le rapport formule plusieurs propositions pour accélérer et garantir la diffusion de ces pratiques, il préconise également des mesures visant à garantir le développement dans toutes les régions d'une véritable gouvernance de la politique d'intervention sur le marché du travail. Il analyse également les difficultés persistantes que soulève la coordination entre les institutions dans le domaine du contrôle de la recherche d'emploi.
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JANVIER 2004
R
A P P O R T
au Ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité
sur le rapprochement des services de l’emploi
Jean MARIMBERT, Conseiller d’Etat
avec le concours de Benjamin JOLY, Inspecteur à l’Inspection Générale des Affaires Sociales
INTRODUCTION.........................................................................................................................................................................................................6 I L’ÉMERGENCE PROGRESSIVE D’UN DISPOSITIF COMPLEXE, NÉCESSITANT DE MULTIPLES INTERACTIONS SUR UNE BASE DE PLUS EN PLUS TERRITORIALISÉE...........................................................................12 I.1 LA MOSAÏQUE DES SERVICES DE L’EMPLOI : GENÈSE DE LA COMP LEXITÉ .........................................................12 I.1.1. LA SITUATION AVANT LA RÉFORME DE1967.......................................................................................................................................... 12 I.1.1.1.Les origines du placement........................................................................................................................................................................12 I.1.1.2. Les difficultés des bureaux de main d’œuvre ........................................................................................................................................14 I.1.1.3.Le développement d’autres outils d’orientation, de placement et de formation.............................................................................14 I.1.2. LE RAPPORTORTOLI ET SES SUITES......................................................................................................................................................... 15 I.1.2.1.Un rapport anticipateur............................................................................................................................................................................15 I.1.2.2. Des suites édulcorées mais néanmoins innovantes ..............................................................................................................................17 I.1.3. LDIFFICULTÉS ET DE LA COMPLEXITÉ DANS LES ANNÉESA MONTÉE DES 1980................................................................................. 18 I.1.3.1.La paupérisation de l’ANPE face à la montée du chômage...............................................................................................................18 I.1.3.2. Une réforme avortée à la suite du rapport Farge ................................................................................................................................18 I.1.3.3.L’apparition de nouveaux acteurs tournés vers des publics spécifiques..........................................................................................20 I.1.3.4. L’émergence de la notion de service public de l’emploi (SPE) .........................................................................................................21 I.1.4. LE TOURNANT DES ANNÉES................................22................................................................................./1990...1989................................ I.1.4.1. Une nouvelle donne dans les relations entre l’Etat et l’ANPE : le contrat de progrès. ................................................................22 I.1.4.2.Le rejet des scénarios les plus simplificateurs fondés sur la notion d’opérateur unique..............................................................24 I.1.4.3. La déconcentration interne plutôt que la régio nalisation de l’ANPE ..............................................................................................25 I.1.4.4. La persistance d’un système complexe...................................................................................................................................................26 I.1.5. LA POURSUITE DE LA TRANSFORMATION DES ACTEURS........................................................................................................................ 28 I.1.5.1. La mutation de l’ANPE durant les années 1990 ..................................................................................................................................28 I.1.5.2. Des évolutions chez les autres acteurs publics traditionnels .............................................................................................................34 I.1.5.3.La montée de la territorialisation...........................................................................................................................................................35 I.1.6.L’IMPACT DES ÉVOLUTIONS LES PLUS RÉCENTES................................................................................................................................... 36 I.1.6.1.La dynamique d’activation de l’indemnisation chômage...................................................................................................................36 II..12..6.2.LELSaMpoUuTrsAuiTtIeOduNtSr aDnUsf eRrtÉdGeIcMomEpDét’eAnSceSsUvRerAsNleCsEc olCleHctÔivités territoriales ....S.. .I...N...S..T...I..T...U...T..I...O...N...S. ...G...E...S...T..I...O...N...N...A...I..R...E...S..........3378 MAGE ET DE SE I.2.1. LES MUTATIONS DU SYSTÈME D’IMEDNASINNOIT................................................................................................................................. 38 I.2.1.1. Avant 1958, le primat de l’assistance ....................................................................................................................................................38 1.2.1.2. LA MISE EN PLACE D’UN RÉGIME D’SSACEANUR.................................................................................................................................... 39 I.2.1.3L’éphémère unification des régimes d’assurance et d’assistance.....................................................................................................40 I.2.1.4. Les suites de la crise financière de 1982/1983 : une partition entre assurance et solidarité......................................................40 I.2.1.5. Le PARE/PAP ou l’activation généralisée ............................................................................................................................................42 I.2.2. LES RESPONSABILITÉS DE LA GESTION PARITAIRE ET LEURS INTERFACES NÉCESSAIRES AVEC L’ETAT........................................ 45 I.2.2.1.Un véritable paritarisme...........................................................................................................................................................................45 I.2.2.2.Un paritarisme qui conduit les partenaires sociaux à opérer des arbitrages sensibles................................................................45 I.2.2.3. Un paritarisme dont l’exercice ne saurait laisser l’Etat complètement à l’écart. .........................................................................46 I.2.2.4. L’ambiguïté juridique maintenue quant à la nature du régime .........................................................................................................48 I.2.3. USE MODERNISER AU COURS DES DIX DERNIÈRES ANNÉESNE GESTION PARITAIRE QUI A SU ......................................................... 49 I.2.3.1. Le renforcement de la cohésion des institutions du régime ................................................................................................................49 I.2.3.2.Des changements de structure générateurs d’une cohérence accrue...............................................................................................51 I.2.3.3.Une démarche de modernisation porteuse de progrès dans les services rendus............................................................................52 I.3. UN VÉRITABLE RAPPROCHEMENT ENTRE OPÉRATEURS S’EST ENGAGÉ AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES...........................................................................................................................................................................................................55 I.3.1. L’ÉMERGENCE RÉCENTE D’UNE COOPÉRATION OPÉRATIONNELLE ENTRE L’ANPEET L’UNEDIC............................................... 55 I.3.1.1.Des relations longtemps limitées pour l’essentiel à la gestion de la liste des demandeurs d’emploi.........................................55 I.3.1.2 Un partenariat sur les services d’une portée assez réduite jusqu’en 2000, malgré un effet positif du transfert de l’inscription aux Assedic..........................................................................................................................................................................58 I.3.1.3 La mise en œuvre du PARE/PAP, catalyseur d’une interaction opérationnelle dont l’intensité est sans précédent ...............62 I.3.1.4 Un déphasage caractérisé entre le rapprochement opérationnel et l’évolution des systèmes d’information sur la demande d’emploi.......................................................................................................................................................................................................66 I.3.2 LES RELATIONS DE L’ANPEAVEC SES CO-TAAISNTTR:UNE DYNAMIQUE DE PARTENARIAT QUI LAISSE SUBSISTER CERTAINES DIFFICULTÉS D’ARTICULATION OPÉRATIONNELLE.................................................................................................................................. 69 I.3.2.1 La relation entre l’ANPE et l’APEC pour l’emploi des cadres .........................................................................................................69 I.3.2.2La relation entre l’ANPE et le réseau d’accueil des jeunes (Missions locales/PAIO)..................................................................71 I.3.2.3 La relation entre l’ANPE et le réseau Cap-Emploi AGEFIPH pour l’emploi des travailleurs handicapés..........................73 I.3.3 UN«CHANGEMENT DE BRAQUET»DANS LA COOPÉRATION OPÉRATIONNELLE ENTRE L’ANPEET L’AFPA .............................. 75 I.3.3.1Une relation traditionnellement complexe entre les deux maisons...................................................................................................75 I.3.3.2 Une dynamique nouvelle des relations à la fin des années 1990......................................................................................................77 I.3.3.3Des évolutions récentes perçues comme des hypothèques.................................................................................................................78 I.3.4 LCONCERNANT LE CONTRÔLE DE LA RECHERCHE DES DIFFICULTÉS PERSISTANTES DE LA COORDINATION ’EOLPMI................... 78 I.3.4.1.Un fonctionnement problématique..........................................................................................................................................................79 I.3.4.2. Une fonction marquée par les ambiguïtés de la société à l’égard des obligations du demandeur d’emploi ............................86
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I.3.4.3.Des ambiguïtés qui prennent racine dans les règles de droit............................................................................................................88 I.3.4.4. Les voies d’une amélioration possible ...................................................................................................................................................93 I.4. LE MOUVEMENT DE TERRITORIALISATION DES POLITIQUES DE L’EMPLOI.............................................................97 I.4.1. LA TERRITORIALISATION VA DANS LE SENS DE L’HISTOIRE.......................................................................................................................... 97 I.4.1.1. La diversité croissante des situations de l’emploi sur les territoires................................................................................................97 I.4.1.2Une attente de responsabilité et de marges d’initiatives chez les acteurs locaux de l’emploi.....................................................98 I.4.1.3.Le mouvement de transferts de compétences vers les collectivités territoriales.............................................................................99 I.4.1.4. Une exigence à l’égard du gouvernement central qui coexiste avec des attentes vis-à-vis des élus locaux..............................99 I.4.2. LA TERRITORIALISATION EST PRISE EN COMPTE DANS L’ORGANISATION ET LA STRATÉGIE DES ACTEURS.................................100 I.4.2.1.Du côté de l’Etat, un mouvement amplifié à la fin des années 1990.............................................................................................100 I.4.2.2. Du côté des opérateurs publics, des processus de déconcentration interne ouvrant des espaces de discussion et de partenariat territoriaux..........................................................................................................................................................................101 I.4.2.3.L’ancrage territorial est identitaire chez certains réseaux à vocation spécifique......................................................................102 I.4.2.4. La restructuration des institutions du régime d’assurance chômage laisse subsister des marges d’autonomie, sans doute moindres à l’échelon des sites .............................................................................................................................................................. 102 I.4.3. IL RESTE DES OBSTACLES AU DÉPLOIEMENT DES APPROCHES TERRITORIALISÉES3..01........................................................................ I.4.3.1.L’hétérogénéité des découpages géographiques, surtout au niveau infra départemental.........................................................103 I.4.3.2.Les écarts dans la répartition des pouvoirs de décision entre les différents niveaux géographiques.....................................104 I.4.3.3. Les déphasage entre les temporalités de décision ............................................................................................................................ 104 I.4.3.4. La difficulté naturelle de surmonter l’héritage d’une culture administrative sectorisée ........................................................... 105 I.4.4. IL FAUT GARDER À L’ESPRIT QUE LA POLITIQUE DE L’EMPLOI N’EST PAS ENTIÈREMENT«SOLUBEL»DANS LA TERRITORIALISATION..............501................................................................................................................................................................. I.4.4.1. Certains thèmes ne peuvent être abordés et traités de façon pertinente par la seule approche territorialisée ..................... 105 I.4.4.2. Les mérites de la territorialisation ne doivent pas faire perdre de vue l’existence et l’importance de priorités nationales106 I.4.4.3. Il faut encourager la convergence des approches par des travaux et des délibérations associant tous les maîtres d’ouvrage à l’échelon stratégique de la région .................................................................................................................................................... 107 II. ENJEUX ET PERSPECTIVES DE L’INTERVENTION SUR LE MARCHÉ DU TRAVAIL...................................................108 II.1. LES ENJEUX DE LA POLITIQUE PUBLIQUE D’INTERVENTION SUR LE MARCHÉ DU TRAVAIL................. 108 II.1.1. PORTÉE ET LIMITE DU FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ DU TRAVAIL DANS LA POLITIQUE DE L’LOMPEI.....................................108 II.1.1.1. Le marché du travail « enregistre » l’influence de facteurs qui lui sont extérieurs et appellent d’autres formes d’interventions publiques......................................................................................................................................................................108 II.1.1.2. Il ne faut pas pour autant minimiser l’enjeu spécifique du marché du travail. ........................................................................... 112 II.1.2. DES DÉFIS STRUCTURELS QUI APPELLENT UNE ACTION PUBLIQUE FORTE ET INNOVANTE. ...........................................................114 II.1.2.1.La persistance d’un niveau élevé de chômage malgré l’influence favorable de la démographie............................................114 II.1.2.2. La résistance ou l’accentuation de trois défis structurels : le chômage d’exclusion, les restructurations d’entreprise, les pénuries de main-d’œuvre. .................................................................................................................................................................... 115 IIII..12..2.3.LALP’eExiRgSePncEeCdTeIcVonEs tructio nDdÉ’une politique éqNuiTli bDrEé eLdAe gCesOtiNonCdUeRsRâgEeNs..C...E.. ..S...U...R.. ..L...E.. ..P...L...A...C.............................................. 119 D’UN VELOPPEME EMENT EST PORTEUSE D’ENJEUX DE MAÎTRISE PUBLIQUE : LE « BON USAGE » ET LA RÉGULATION DU MARCHÉ. ..................... 122 II.2.1. L’OFFICIALISATION DE L’OUVERTURE À LA CONCURRENCE:UNE REMISE EN ORDRE JURIDIQUE QUI EST DE NATURE À FAVORISER LE DÉPLOIEMENT DE NOUVELLES STRATÉGIES ET INITIATIVES. ....................................................................................122 II.2.2. LE«BON USAGE»DU MARCHÉ........126...................................................................................................................................................... II.2.2.1. La nécessité d’un pilotage par la politique publique. ...................................................................................................................... 126 II.2.2.2.Des marges importantes d’adaptation à chaque situation nationale............................................................................................128 II.2.3. LA NÉCESSAIRE RÉGULATION DES PRATIQUES.............................................................................................................................131........ II.2.3.1.Un fort particularisme du marché du travail qui appelle un effort de régulation.......................................................................131 II.2.3.2.La nécessité de mettre en place une fonction de veille et d’évaluation.........................................................................................134 II.3. LA PLURALITÉ DES FINANCEURS ET DES OPÉRATEURS : UNE SIN GULARITÉ FRANÇAISE DIFFICILE À RÉSORBER. ................................................................................................................................................................................................ 137 II.3.1. LA SINGULARITÉ CROISSANTE DU PAYSAGE FRANÇAIS DE L’INTERVENTION SUR LE MARCHÉ DU TRAVAIL. .............................137 II.3.1.1. Une organisation française déjà parmi les plus complexes au seuil des années 1990. ............................................................. 137 II.3.1.2. L’accentuation récente de cette singularité française...................................................................................................................... 138 II.3.2. LA PLURALITÉ DES MAÎTRES D’OUVRAGE PARAÎT DIFFICILE À REMETTRE EN CAUSE..................................41..0................................ II.3.2.1.Le coût de la complexité........................................................................................................................................................................140 II.3.2.2.Remettre en cause la dualité des maîtres d’ouvrage nationaux ne paraît pas envisageable....................................................142 II.3.2.3.Les effets pervers de la diversification des catégories de financeurs locaux doivent être conjurés.........................................147 II.3.3. LES POSSIBILITÉS DE DIMINUER LE NOMBRE D’OPÉRATEURS PUBLICS SEMBLENT AUJOURD’HUI RÉDUITES. .............................150 II.3.3.1.L’hypothèse de la fusion entre l’UNEDIC et l’ANPE reste problématique.................................................................................150 II.3.3.2. Les perspectives de rattachement à l’ANPE des fo nctions remplies par les structures spécialisées d’appui au placement semblent peu crédibles. .......................................................................................................................................................................... 152 II.3.3.3. Le rattachement taines des ......... 154 II.4. LA MISE EN PLAàClE’ ADN’PUENdEe CceOrORDINATfoInOctNi oRnsÉdEeLl’LAEF PEAT nR’eÉstGpUaLsIcÈoRmpEa:t iUblNeEa vCecOlNesDdIéTcIisOioNn sArBéSceOntLeUs.E D’EFFICACITÉ ET D’EFFICIENCE DU DISPOSITIF................................................................................................................ 157 II.4.1. UN BESOIN DE CONCERTATION ENTRE ACTEURS QUI N’EST PAS SUFFISAMMENT SATISFAIT DANS LE MODE DE FONCTIONNEMENT ACTUEL...................751..................................................................................................................................................
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II.4.1.1.Développer la concertation préalable sur les décisions de l’Etat..................................................................................................157 II.4.1.2. Organiser des échanges préalables entre les partenaires sociaux et l’Etat sur l’économie générale de l’indemnisation du chômage....................................................................................................................................................................................................158 II.4.1.3. Faire évoluer en commun la stratégie d’organisation de la chaîne de services pour concentrer davantage d’efforts sur les zones de plus fort besoin........................................................................................................................................................................159 II.4.2. AOPÉRATIONNELLE DANS UN CADRE DE CONCERTATION ET DE SUIVI STRATÉGIQUENCRER LA COOPÉRATION . ......................164 II.4.2.1. Développer la pratique de la concertation et du suivi stratégique entre l’Etat et les partenaires sociaux. ........................... 164 II.4.2.2. Consolider dans un cadre contractuel la dimension stratégique de la coopération opérationnelle entre l’ANPE et l’UNEDIC ................................................................................................................................................................................................. 167 II.4.2.3 Sortir du dilemme des systèmes d’information .................................................................................................................................. 173 II.4.3. CONSOLIDER ET GÉNÉRALISER LE DIALOGUE ENTRE LES ACTEURS À L’ÉCHELON TERRITORIAL EN S’INSPIRANT DES MEILLEURES PRATIQUES RÉCENTES1.87....................................................................................................................................................... II.4.3.1. Coordonner les stratégies et tendre vers la construction de politiques communes à l’échelon régional. .............................. 178 II.4.3.2.Promouvoir de véritables débats régionaux d’orientation sur la politique du marché du travail...........................................180 II.4.3.3.Susciter chez les principaux acteurs des évolutions internes propices à cette interaction........................................................181
LISTE DES PROPOSITIONS .............................................................................................................................................................................. 187
LISTE DES ANNEXES ANNEXE I LETTRE DE MISSION.............................................................................................................................................................. 194 ANNEXE 2 - CHRONOLOGIE DE L’INTERVENTION SUR LE MARCHÉ DU TRAVAIL ET DE L’INDEMNISATION196 ANNEXE 3 - PANORAMA DES INTERVENANTS
200 ANNEXE 4 - LES SERVICES DE L’EMPLOI EN ALLEMAGNE.......................................................................................................... 201 ANNEXE.5 - LES SERVICES DE L’EMPLOI AUX PAYS-BAS ............................................................................................................. 206 ANNEXE.6 - LES SERVICES DE L’EMPLOI AU ROYAUME-UNI..................................................................................................... 212 ANNEXE 7 -LES SERVICES DE L’EMPLOI DANS LES AUTRES PAYS DE L’UNION EUROPEENNE.............................216 ANNEXE 8 - LISTE DES PERSONNES RENCONTREES ........................................................................................................................ 221 ANNEXE.9 - REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES ................................................................................................................................. 229
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INTRODUCTION
Près de trente ans après la fin de la période de croissance des années 1945-1975, dite des trente glorieuses, le chômage s’est installé dans le paysage de la société française et inscrit dans la vie de beaucoup de nos concitoyens.
De quatre à cinq cent mille à la veille de la « crise du pétrole » le nombre des chômeurs a progressé jusqu’à plus de trois millions, et le recul qu’il a connu dans la conjoncture favorable de la fin des années 1990 l’a laissé à un niveau élevé, bien supérieur à ce qui était encore présenté il n’y a pas si longtemps comme le seuil de l’inacceptable.
Près du tiers des personnes interrogées au début de l’année 2003 par le CREDOC pour le compte de l’UNEDIC, dans le cadre de l’enquête annuelle « conditions de vie et aspirations des français » déclaraient avoir connu effectivement le chômage au cours des dix dernières années, et un quart déclaraient avoir été confrontées, elles-mêmes ou par un membre de leur foyer, à une période de chômage continu de plus d’un an.
Comment s’étonner dans ces conditions que près des deux tiers des français se disent inquiets du risque de chômage pour eux-mêmes ou pour leurs proches, et qu’ils le
placent, devant l’insécurité dont il n’est d’ailleurs qu’une forme d’expression, en tête des préoccupations de la population ?
La perspective du plein emploi, caressée et même annoncée au tournant du troisième millénaire, leur paraît aujourd’hui bien lointaine et irréelle, au point que plus des deux tiers d’entre eux s’attendent à voir le nombre de chômeurs augmenter pendant plusieurs années encore. Une vision moins pessimiste de l’avenir pourrait pourtant s’appuyer sur les nouvelles perspectives de la période qui s’ouvrira à partir de 2005 / 2006, avec le passage probable à une phase plus favorable du cycle de croissance économique et surtout l’impact de l’arrivée à l’âge de la retraite des générations du baby-boom d’après guerre, qui devrait alléger quelque peu la pression quantitative du chômage.
La politique de l’emploi (1) a déployé des ressources importantes pour tenter d’enrayer la progression du chômage et surtout la mécanique infernale du chômage
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d’exclusion. Dans son acception la plus large, elle recouvre d’abord le maniement des leviers de politique économique et budgétaire conjoncturelle, en vue de favoriser la croissance, mais les marges de manœuvre des Etats sont, en la matière, de plus en plus rétrécies par les contraintes de l’interpénétration des économies et des règles communautaires de stabilité budgétaire. Elle comporte aussi, et de plus en plus, le recours à des actions plus structurelles qui tendent à accroître le contenu en emploi de la croissance , comme la baisse des charges sociales, avec un certain succès puisque l’économie française assure aujourd’hui une création nette d’emploi à partir d’un taux de croissance compris entre 1,2 et 1,5 % (contre 2,2 % dans les années 80) et parvient à stabiliser le chômage à partir d’une croissance située entre 2 et 2,25 % compte tenu de la croissance spontanée des ressources en main d’œuvre, qui se tassera très fortement à partir de 2006 pour les raisons démographiques déjà évoquées (2).
Mais ces deux dimensions d’une politique de l’emploi ne sauraient faire oublier son troisième volet, qui touchel’intervention directe sur le marché du travail.
Les ressources affectées à cette intervention ont connu un développement significatif jusqu’à la fin des année 1990, passant de moins de 1 % du PIB en 1973 à plus de 3,85 % en 1997 et 3,55 % en 2001 selon les comptes de l’emploi de la DARES, et compte non tenu des allégements généraux de cotisations sociales sur les bas salaires et pour l’aménagement et la réduction du temps de travail qui sont eux-mêmes passés de 0,58 à 0,98 % du PIB entre 1997 et 2001(3)(4).
Les chiffres relatifs aux dépenses publiques pour les programmes du marché du travail, que l’OCDE publie régulièrement sur des bases méthodologiques différentes, situent la France, avec 3,12 % du PIB en 2000, àun bon niveau d’effort collectif, bien qu’en retrait par rapport à celui des pays qui investissent le plus dans ce domaine, comme le Danemark, les Pays-Bas et la Belgique. Cet effort représente aujourd’hui en France plus de 50 Milliards d’euros .
Ces ressources ont financé l’indemnisation d’un chômage croissant, mais aussi, et de plus en plus au fil des décennies, la mise en place de dispositifs et de programmes d’appui à l’orientation, à la recherche d’emploi, à la formation ou la reconversion des salariés involontairement privés d’emploi ainsi qu’à la satisfaction des besoins de main-d’œuvre des entreprises.
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Parallèlement, la montée du chômage et l’accentuation de la sélectivité du marché du travail suscitaient la mise en place d’organismes spécialisés ayant une vocation tournée vers certaines catégories de personnes ou vers l’action en faveur de l’emploi sur un territoire donné.
Au fil de ce processus,le système d’intervention sur le marché du travail est devenu très complexe, de moins en moins lisiblepour ceux qui doivent recourir à ces services en tant que demandeurs d’emploi ou chefs d’entreprise et même souvent pour ceux qui doivent rendre ces services en tant qu’agents d’une des institutions du dispositif. A la complexité de la gamme des mesures, encore forte malgré les efforts de simplification entrepris à partir de la fin des années 1980, s’ajoute la diversité des organismes dont les statuts sont hétérogènes et dont les compétences se répartissent selon une logique qui doit parfois beaucoup plus aux aléas de l’histoire sociale et politique, au poids des cultures institutionnelles ou aux particularités de l’organisation territoriale de la République qu’à une stricte rationalité dans l’organisation de la politique publique de l’emploi.
Les développements qui suivent s’efforcent de rappeler l’origine de ce foisonnement et de voir dans quelle mesure les acteurs situés dans les diverses « planètes » de cette « galaxie » de l’emploi, dialoguent entre eux afin de minimiser les effets négatifs de la complexité pour les usagers et de tirer au contraire le meilleur parti de la complémentarité des compétences et de la synergie des ressources. Ils explorent les hypothèses, y compris les plus radicales, de simplification de l’organisation des responsabilités et des interventions, en vue d’enrayer les effets pervers de la complexité en termes de déperdition d’énergie et de perte d’efficacité. Il s’agit pour notre collectivité nationale, au-delà de toutes les répartitions de compétences et de toutes les différences institutionnelles qui ne doivent pas faire oublier l’exigence commune, en mesure d’aller encore plus loin, et à un coût raisonnable, dans la voie prometteuse suivie depuis quelques années, celle de l’individualisation de la réponse apportée aux demandeurs d’emploi, et demain aussi aux entreprises, qui expriment des besoins sur le marché du travail.
Mais expliquer l’état actuel des choses et préconiser des solutions inspirées par un souci de faisabilité ne doit pas conduire à minimiser la singularité de la situation française dans ce domaine et les risques qu’elle comporte pour l’efficacité du dispositif,
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pour l’efficience des ressources collectives mobilisées par son fonctionnement et en dernière analyse pour la cohérence de l’action publique.
Cette étude confirme en effetque la France a le dispositif d’intervention sur le marché du travail le plus éclaté d’Europe, sans qu’il soit établi a priori que la subtilité de cette mosaïque serait justifiée par la diversité des situations individuelles et territoriales à prendre en compte. Il ne faut pas se voiler la face devant l’ampleur de cette difficulté et encore moins faire de cette situation une vertu en postulant que la complexité de l’organisation actuelle serait le signe d’une parfaite adaptation à la diversité des besoins, voire une manifestation de plus de l’exception française ou du génie national. On doit au contraire se demander si cet ensemble foisonnant d’institutions dotées de ressources inter agit dans des conditions permettant d’espérer que les coûts de transaction découlant pour les acteurs de leur diversité, et les coûts en temps et en énergie résultant , pour les usagers, de la complexité, sont bien compensés par les impacts positifs d’une coopération organisée et durable sur les services.
En d’autres termes, on ne peut pas à la fois, sans une certaine inconséquence, écarter des regroupements institutionnels qui simplifieraient la physionomie de notre système pour la rapprocher de celle de la plupart des systèmes étrangers, et récuser en même temps la recherche authentique d’une gouvernance renforcée et d’un partenariat stratégique et durable entre les principaux acteurs. Compte tenu des antécédents déjà anciens de cette problématique, le constat d’une éventuelle impossibilité de mener à bien la deuxième approche devrait alors conduire à s’engager dans la première.
Il est essentiel des’interroger sur la capacité de ce système à affronter les tâches qui se dessinent pour la période 2005 2015, où la possible baisse du niveau global du chômage laissera subsister de redoutables défis collectifs comme la persistance d’un chômage d’exclusion, l’accentuation, voire l’exacerbation, de certaines pénuries de main-d’œuvre, la prise en charge des impératifs de formation et de reconversion engendré par le flux permanent des réorganisations et restructurations d’entreprises, sans oublier le maintien dans l’emploi des salariés improprement dits « âgés » qu’il va falloir cesser d’évincer précocement du monde du travail pour leur donner réellement, d’ici la fin de la décennie, la possibilité d’accéder à un niveau de pension de retraite proche de celui des générations qui font liquider aujourd’hui leurs droits.
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Mener à bien de tels chantiers, aux confins de la politique d’intervention sur le marché du travail et de la gestion interne des entreprises, ne sera possible, sans gaspillage ni impasses majeurs, et à un coût collectif acceptable, que si les divers services de l’emploi, quelle que soit leur histoire propre, leur statut et leur champ de compétence, sont à la fois capables et tenus de situer en permanence leurs propres orientations et actions par rapport à des buts partagés, définis de façon suffisamment explicite à l’échelon des territoires comme à l’échelon national. La définition de ces buts fédérateurs ne pourra procéder elle-même que de véritables échanges et contacts stratégiques entre les collectivités publiques concernées et les partenaires sociaux. Ils sont en effet dépositaires d’une responsabilité partagée pour le bon fonctionnement d’un véritable système ou réseau des services de l’emploi.
Celui-ci doit plus que jamais être conçu à l’image de la pratique contemporaine de la plupart de nos partenaires européens, comme une chaîne articulée de services tournés vers le retour à l’emploi et non pas comme une addition de stratégies institutionnelles plus ou moins cohérentes , quelle que soit la pertinence propre de chacune d’elles.
C’est pourquoiil appartient aux principaux financeurs collectivités publiques et partenaires sociaux - de donner aux opérateurs, qu’ils soient publics ou privés, des repères clairs et stables. De telles balises sont nécessaires pour construire des actions communes, trouver les complémentarités optimales, et «tricoter ensemble les parcours d’insertion » les plus adaptés à la situation de chaque personne, pour reprendre la belle expression entendue dans la bouche d’un des nombreux professionnels de l’emploi qu’il nous a été donné de rencontrer durant l’automne 2003 pour les besoins de cette mission.
La progression vers le plein emploi ne naîtra pas de la juxtaposition des stratégies propres de tous les acteurs qui détiennent des responsabilités politiques ou des compétences juridiques, et pas davantage de l’addition des meilleurs efforts de modernisation de chacune des grandes institutions de l’emploi, secondés par les initiatives d’un marché du placement et du reclassement professionnel complètement libéré.
15/01/04
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