L'aide publique au développement française : analyse des contributions multilatérales, réflexions et propositions pour une plus grande efficacité
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01 juillet 2009
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
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Français
Chargée de travailler sur les contributions multilatérales de la France, la députée Henriette Martinez a analysé pendant six mois l'Aide Publique au Développement (APD) française et les contributions à l'Union européenne, aux agences de l'ONU, aux institutions financières internationales (ex. Banque mondiale), ainsi qu'aux fonds thématiques (ex. Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme). 7,546 milliards d'euros, tel est le montant total net en 2008 de l'APD de la France, ce qui la situe au 4ème rang mondial. Sur ce montant, 60% transitent par le canal bilatéral et 40% par le canal multilatéral. Si la part multilatérale de l'APD française a doublé au cours des vingt dernières années, elle est considérée par l'auteur comme trop dispersée et peu lisible. Elle recommande notamment de définir des critères précis d'attribution de l'aide, basés sur l'évaluation des résultats, la coordination et la francophonie. L'auteur souhaite par ailleurs trouver de nouvelles sources de financements, par exemple une contribution sur les billets de train internationaux ou sur l'achat des manuels scolaires par les collectivités territoriales. Parmi les autres propositions, on trouvera également la création d'une Coordination des Organisations pour la Recherche d'un Développement Equitable et Efficace (CORDEE).
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L’aide publique au développement française : analyse des contributions multilatérales, réflexions et propositions pour une plus grande efficacité
Rapport remis au Premier Ministre, M. François FILLON, et au Secrétaire d'Etat à la Coopération et à la Francophonie, M. Alain JOYANDET,
par Henriette MARTINEZ, Députée des Hautes-Alpes,
le 31 juillet 2009
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Avant-propos méthodologique
Introduction
SOMMAIRE
1- Le contexte international et les Objectifs du Millénaire pour le Développement .......p. 6 2- La question de l'efficacité de l'aide 3- Une évolution et une réflexion en cours
Première partie – Présentation de l'Aide Publique au Développement française
1- Le cadre général ..........................................................................................................p. 8 2- Les montants d'APD en fonction de la base de calcul 3- Les parts respectives de l’aide bilatérale et multilatérale
Deuxième partie – L’aide multilatérale
1- Présentation générale3p. 1.............................................................................................. a) Les quatre grandes familles d'organisations multilatérales b) L'évolution de l'aide multilatérale française
2- Le canal européen..................................p. .41................................................................ a) Les contributions de la France à la Commission européenne b) La contribution au FED et son évolution c) Ventilation du FED d) Vers la budgétisation du FED ? e) La facilité alimentaire d'un milliard d'euros f) Réflexions et propositions
3- Les Institutions Financières Internationales......................................................2 1...p a) Les Institutions de Bretton Woods b) La Banque Mondiale et l'Association Internationale de Développement (AID) c) Les Banques Régionales de Développement d) Les principales contributions françaises e) Articulation avec l'aide bilatérale f)Réflexions et propositions
4- Les fonds verticaux et les financements innovants.............p. 2.7................................. a) Panorama des fonds verticaux b) Le Fonds Mondial de lutte contre le Sida, la Tuberculose et le Paludisme c) UNITAID d) IFFIM/GAVI e) Réflexions et propositions pour de nouveaux financements
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5- Le système des Nations Unies.........................................................................1.p4 ........ a) Les Nations Unies et l'approche du développement b) La prolifération de structures et la complexité du système c) Une réforme nécessaire d) Les principales contributions françaises e) Réflexions et propositions
Troisième partie – Améliorer les dispositifs de coopération
1- La coopération bilatérale........................................................................................p. 64 a) Ses avantages b) La faiblesse de l'aide bilatérale c) L'Agence Française de Développement
2- Le pilotage stratégique de l'aide. 68.................................................p........................... a) Le CICID b) La gestion de l'aide multilatérale c) Les priorités géographiques d) Les priorités sectorielles e) Le Document Cadre de Partenariat
3- L'articulation bi-multi sur le terrain72. .p................................................................... a) La coordination des bailleurs b) Les fonds communs c) L'évaluation d) Les assistants techniques dans la coopération bilatérale e) Les ressources humaines dans l'aide multilatérale f) La société civile
Conclusion. 78..........p..............................................................................................................
Résumé des principales propositions .................................................................................p. 79
Annexes
Lettre de mission ................................................................................................................p. 83
Remerciements et personnes auditionnées.........................................................................p. 84
Programme de la mission au Niger ....................................................................................p. 96
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AVANT PROPOS METHODOLOGIQUE
Le présent rapport est le fruit de six mois de travail, temps très insuffisant pour mener à bien une telle mission, compte tenu de l’ampleur du sujet. Il se veut synthétique et pédagogique, il ne saurait être exhaustif et peut comporter des erreurs.
La grande difficulté rencontrée a été en effet d’obtenir les chiffres nécessaires pour établir une argumentation objective, tant le système, dépendant de plusieurs Ministères, est complexe et peu coordonné.
La méthode a consisté à travailler étroitement avec le Ministère des Affaires Etrangères et Européennes, le Ministère de l'Economie, de l'Industrie et de l'Emploi, et l'Agence Française de Développement. Elle a consisté aussi à écouter des personnalités qualifiées, ainsi ce sont 170 auditions qui ont été conduites à Paris d’abord, puis au cours de trois déplacements effectués à Bruxelles auprès du Parlement européen et de la Commission, à Genève et à Rome aux sièges des agences de l’ONU. Enfin, c’est une mission au Niger qui a apporté à ce travail l’indispensable expérience du terrain.
Des conclusions partielles permettent d’étayer l’argumentation et d’avancer pas-à-pas vers le dernier chapitre. Les réflexions et propositions qui y figurent sont issues du travail méthodique conduit avec l’aide de mon assistante parlementaire Isabelle LE MEUR, et sont le fruit de ma réflexion personnelle.
Je les formule en souhaitant ouvrir le débat pour une plus grande efficacité de notre aide et avec comme idéal un monde plus juste.
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INTRODUCTION
1- LE CONTEXTE INTERNATIONAL ET LES OBJECTIFS DU MILLENAIRE POUR LE DEVELOPPEMENT
Dans le contexte actuel de la crise financière et économique mondiale, la question de l’engagement international pour l’aide au développement se pose avec encore plus d’acuité. En effet, les pays pauvres subissent de plein fouet les conséquences de la crise alors même que l’an passé, une crise agricole de grande ampleur provoquait déjà des émeutes de la faim.
Aux conséquences de la hausse des prix de 2008, en particulier ceux du pétrole et des denrées alimentaires, s’ajoutent les risques considérables liés à la récession mondiale dans laquelle nous sommes entrés. Ainsi, le G20, réuni en sommet à Londres début avril 2009, a reconnu dans son communiqué final« l'impact disproportionné [de la crise] sur les personnes vulnérables dans les pays les plus pauvres »et s'est engagé à mieux protéger les pays les plus fragiles, dont les populations sont les premières victimes des effets de la crise.
Néanmoins, alors que depuis l'an 2000 la communauté internationale s’est fixé pour objectif d’éradiquer la très grande pauvreté à l’horizon 2015, la lutte contre la faim reste un problème majeur. De même, les perspectives sont mauvaises s’agissant de réduction de la mortalité infantile et maternelle. D’une manière générale, selon les tendances actuelles, les Objectifs du Millénaire pour le Développement en matière de développement humain ne seront pas atteints en 2015 dans une majorité de pays. En cela, les pays d’Afrique subsaharienne sont dans une situation unique et cumulent une série de handicaps qui doivent faire l’objet de toutes les attentions. En effet, le nombre de personnes pauvres y a considérablement augmenté, à cause, entre autres facteurs, de l'importante croissance démographique, qui gomme les progrès à mesure qu’ils se réalisent.
Malgré des taux de croissance économique élevés ces dernières années, nettement supérieurs à ceux des pays industrialisés, l’Afrique subsaharienne n’a pas réussi à s’extraire du sous-développement. Et aujourd'hui, alors que cette croissance est ralentie par la crise et que l'Afrique souffre au départ d'une situation plus défavorable que la moyenne des pays en voie de développement, elle accuse un grand retard concernant l’ensemble des OMD et l'objectif prioritaire de la réduction de la pauvreté y est loin d'être atteint.
2- LA QUESTION DE L'EFFICACITE DE L'AIDE
Dans ce contexte financier et économique difficile, la question de l'efficacité de l’aide devient prioritaire pour les pays bailleurs et pour les bénéficiaires. Toutefois, comme l'affirmait le Secrétaire d'Etat à la Coopération Alain Joyandet lors de son audition par la Commission des Affaires Etrangères de l'Assemblée nationale le mercredi 27 mai 2009, «nos contraintes budgétaires ne nous empêcheront pas d’agir ».
Au regard des objectifs à atteindre et des engagements internationaux qu'elle a pris en 2002 à la conférence de Monterrey - consacrer 0,7 % de son RNB à l'aide publique au développement à l'horizon 2015 - la France doit définir clairement sa stratégie politique, géographique et sectorielle. Cela passe par la diversification des instruments de financement,
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avec le maintien d’une aide au développement efficace pour la satisfaction des besoins de base des populations mais aussi le soutien à l’activité économique.
C'est ainsi que dans un entretien paru dans la presse africaine en mars 2009, le Président de la République française déclarait : «l’évolution de notre engagement en faveur du développement de l’Afrique ne repose plus seulement sur l’aide publique au développement. Cette aide reste indispensable pour réaliser les objectifs du millénaire pour le développement et la France tiendra ses engagements financiers dans ce domaine. L’aide n’est cependant pas suffisante pour réduire rapidement la pauvreté. Elle doit en effet s’accompagner d’un effort de soutien à la croissance économique des pays d’Afrique1».
La Déclaration de Paris et le Programme d'Action d'Accra, qui sont aujourd'hui les cadres de référence en matière d'efficacité de l'aide, visent à définir un ensemble de pratiques communes d’ordre politique et technique, ainsi que de gestion, destinées à améliorer collectivement la mise en œuvre de l’aide mondiale au développement. Ils se concentrent sur l’articulation des acteurs, la coordination nécessaire de l’ensemble des bailleurs et bénéficiaires, auxquels s’ajoutent les organisations de la société civile et les nouveaux donneurs, tant étatiques que privés.
La Déclaration de Paris, entérinée le 2 mars 2005, est un accord international auquel une centaine de ministres, de responsables d'organismes d'aide et de hauts fonctionnaires ont adhéré et engagé leurs pays et organismes (25 organisations internationales et 90 pays) à améliorer l'efficacité de l'aide et son impact sur le développement. Elle se décline en 56 engagements de partenariat, basés sur 5 grands principes : l'appropriation l'alignement, , l'harmonisation, la gestion axée sur les résultats et les responsabilités mutuelles. Elle s'est dotée de douze indicateurs à suivre pour mesurer les progrès accomplis dans l'obtention des résultats.
Le programme d'Accra, adopté en septembre 2008 au Ghana, exhorte les pays donneurs et les pays en développement à« mettre au point des principes de bonnes pratiques concernant une division du travail dirigée par les pays »et à instaurer« un dialogue sur la répartition des tâches entre les pays d'ici juin 2009 ». La division du travail apparaît essentielle et des résultats en la matière sont attendus tant au niveau multilatéral que bilatéral. Selon le Programme d'Accra, en comprenant mieux les rouages de la fragmentation de l'aide, les pays donneurs pourront procéder à des ajustements dans la répartition de leur aide entre les organisations et les pays.
3- UNE EVOLUTION ET UNE REFLEXION EN COURS
C'est ainsi qu'en cette période charnière de l’évolution de l'aide publique au développement internationale, avec les grands rendez vous internationaux du G20 et du G8 de 2009 et alors que des réformes profondes s’engagent sur le plan international avec la révision des institutions de Bretton Woods et la réforme de l’ONU, la France a entrepris, sous l’autorité de Bernard Kouchner, Ministre des Affaires Etrangères et Européennes, de clarifier les objectifs politiques et les stratégies françaises d'aide au développement par la mise en place de la Direction Générale de la Mondialisation (DGM), sur la base des recommandations de
1« La Semaine Africaine » du 24 mars 2009.
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la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) et du Comité d'Aide au Développement de l'OCDE.
C’est dans ce contexte évolutif que le Premier Ministre François Fillon a souhaité qu'une mission soit menée, portant sur les contributions françaises aux organisations multilatérales, auprès d’Alain Joyandet, Secrétaire d’Etat chargé de la Coopération et de la Francophonie. Le Premier Ministre indiquait notamment quecette évolution rend centrale la question de« l’articulation entre aide bilatérale, aide européenne et aide multilatérale pour l’amélioration de la qualité et de l’efficacité de notre dispositif de coopération »2.
Le présent rapport a donc pour objet de mieux« faire des propositions concrètes pour mesurer l’impact et l’efficacité des programmes multilatéraux, d assurer une meilleure ’ visibilité de nos contributions et une plus grande influence française au sein des institutions multilatérales, d’identifier des critères permettant d’optimiser leur allocation dans le respect des engagements déjà pris, de rechercher des synergies entre les différentes composantes de notre aide publique au développement, aujourd’hui insuffisamment exploitées ».
I- PRESENTATION DE L'AIDE PUBLIQUE AU DEVELOPPEMENT
1- LE CADRE GENERAL
Avec une APD d’un montant total net de 7,546 milliards d'euros, soit 10, 957 milliards de dollars en 2008, la France se situe au 4ème rang mondial en volume global de l’aide, soit près de 10 % de l’aide publique au développement nette consentie par les pays membres du Comité d’Aide au Développement de l’OCDE, sur un montant total de 119,759 milliards de dollars.
Donneur(s) 2003
2004
2005
2006
2007 2008
Pays du 69064.86 79431.51 107077.81 104368.76 103486.83 119759.48 CAD France 7253.09 8472.56 10026.22 10600.59 9883.59 10956.92 Aide publique au développement en millions de dollars américains courants (source : OCDE 2009)
Ce montant d'APD équivalait à 0,39 % du RNB français en 2008 et restait encore en dessous de l’objectif de 0,7 % à atteindre d'ici 2015.
Il est très difficile de voir clair dans la répartition entre l’aide bilatérale et l’aide multilatérale en raison de la très grande complexité et de la disparité des modes de calculs. En effet, selon les chiffres de référence retenus - APD brute, APD nette ou APD programmable - on obtient des proportions différentes et l’analyse comme l’interprétation qui en découlent en sont modifiées.
2 Cf. Lettre de mission en annexe 1.
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Aussi, dans un souci d’objectivité, j’ai fait le choix de présenter et expliquer le plus clairement possible les différents modes de calcul de l'APD, ainsi que les critères retenus pour les obtenir.
2- LES MONTANTS D'APD EN FONCTION DE LA BASE DE CALCUL
Il convient de présenter quelques définitions et chiffres de référence. J'ai choisi de présenter les plus récents, c'est-à-dire ceux de 2008, avec la réserve d'afficher des montants indicatifs dans la mesure où ils sont en cours de consolidation avant transmission au CAD de l'OCDE par la DGTPE.
%
%
%
L'APD BRUTE de 8,450 Md € intégre la totalité de l'APD, y compris les remboursements de prêts (AFD et Trésor) comptabilisés en APD l'année précédente, équivalents à 854 M €.
L'APD NETTE de 7,596 Md € est obtenue en déduisant ces remboursements de prêts équivalents à 854 M €.
L'APD PROGRAMMABLE de 5,584 Md € est calculée sur l'APD nette de 7,596 Md € dont on déduit l'aide non programmable au sens du CAD, à savoir : les annulations de dette, les coûts d'écolage et de prise en charge des réfugiés, les coûts administratifs de mise en oeuvre de l'APD, la recherche au développement dans les pays donateurs, les opérations humanitaires et d'aide alimentaire, les opérations militaires à des fins civiles...
Ainsi l'APD programmable de 5,584 Md € représente 66 % de l'APD brute, les prêts de l'AFD et du Trésor comptant pour 1,330 Md €.
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Si le montant et le pourcentage de l’APD programmable paraissent importants, il ne reflètent pas la réalité de l’aide réellement programmable, celle qui est effectivement disponible chaque année. En effet un calcul plus détaillé fait apparaître que pour en connaitre le montant il faut déduire les engagements antérieurs et autres contraintes, à savoir :
%les prêts : 1,33 Md € ; %les contrats de désendettement développement : 135 M € ; %l'assistance technique : 100 M € ; %le fonctionnement des centres culturels : 90 M € ; %les versements aux banques centrales africaines : 90 M € ; %les bourses : 80 M € ; %les aides budgétaires : 40 M € ; %l'appui aux ONG : 32 M €. Ces instruments représentent 75 % de l'aide bilatérale programmable.
Ainsi, les moyens disponibles s'élèvent approximativement à 640 millions d'euros, soit 7,5 % de l'APD brute de la France ou 8,4 % de l'APD nette.
Le MAEE, le Secrétariat d’Etat à la Coopération et à la Francophonie et l’AFD se partagent ce budget, disposant ainsi chacun approximativement pour l’année du même budget que celui que celui attribué par notre pays au seul Fonds Mondial de lutte contre le Sida, le Paludisme et la Tuberculose.
3- LES PARTS RESPECTIVES DE L'AIDE BILATERALE ET MULTILATERALE
Ainsi que nous l'avons vu plus haut, il existe plusieurs bases de référence de l'APD. Selon la base retenue et compte tenu du fait que le montant de l’aide multilatérale reste inchangé à 3,072 Mds €, c’est l’aide bilatérale qui est affectée par le mode de calcul. En conséquence, de nettes différences dans le ratio bilatéral/multilatéral apparaissent selon la référence utilisée pour le calcul.
Dans un souci de transparence et d'exactitude, j'ai choisi de présenter les différents calculs possibles, en souhaitant vivement qu'un choix clair et définitif puisse être fait en faveur d'un mode de calcul, qui serait utilisé par toutes les organisations centrales de la coopération française (MAEE, DGTPE, AFD), ainsi que par les ONG. Il est évident qu'il convient de choisir le mode de calcul retenu par l'OCDE (APD nette), même si certains aspects doivent être rediscutés par la France, comme nous le verrons ultérieurement.
Chiffres 2008 en millions d'euros APD brute APD nette APD programmable
montant total 8450 7596 5584
montant multilatéral
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3072, soit 36 % 3072, soit 40 % 3072, soit 55 %
montant bilatéral
5378, soit 64 % 4524, soit 60 % 2512, soit 45 %
Les graphes ci-dessus montrent que la part de l'aide multilatérale varie selon la base de calcul de 36 % à 55 % de l'APD française.
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