Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sur le réseau de la Banque de France
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Publié le
01 avril 2003
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Ce rapport trouve sa source dans la première mise en oeuvre, par le Parlement, de l'article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui prévoit la réalisation par la Cour des comptes de toute enquête demandée par les Commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elles contrôlent. Le rapport rassemble dans un même document la communication de la Cour des comptes à la Commission des finances du Sénat sur le réseau de la Banque de France, les observations écrites transmises en réponse par la Banque de France, le procès-verbal intégral de l'audition conjointe, par la Commission, du Gouverneur de la Banque de France et des magistrats de la Cour des comptes.
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N° 254
S É N A T
SESSION ORDINAIRE DE 2002 -2003
Annexe au procès -verbal de la séance du 10 avril 2003
R A P P O R T D ' I N F O R M A T I O N FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le réseau de la Banque de France, Par M. Jean ARTHUIS,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :M. Jean Arthuis,président Oudin, Gérard Miquel, Jacques MM. ; Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie -Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou,vice -présidents; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy,secrétaires M. Philippe Ma ; rini,rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean -Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean -Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët. Banque de France.
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S O M M A I R E
Pages
AVANT-PROPOS5 ... ......................................................................................................................................
TRAVAUX DE LA COMMISSION : AUDITION CONJOINTE DE LA COUR DES COMPTES ET DE LA BAN QUE DE FRANCE LE 11 MARS 2003............................................... 7
ANNEXES : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES A LA COMMISSION DES FINANCES DU SEN 01 ET OBSERVATIONS PRAOT DSUUIRT ELSE ERNÉ SERAÉUP ODNES LE A PBAARN QLUAE BDAE NFQRUAEN CDE E( 19F9R3A-2N0CE) DEVANT LA COMMISSION DES FINANCES DU SENAT............................................................ 36
ANNEXE I : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE RÉSEAU DE LA BANQUE DE FRANCE (1993-2001) ................36
PARTIE I : ARCHITECTURE DU RÉSEAU DÉFINITIONS.............................................................39
I. LES SUCCURSALES ............................................................................................................................40
II. LES « MÉTIERS EXERCÉS DANS LE RÉSEAU ...........................................................................43 »
PARTIE II : L'EXÉCUTION DES MISSIONS DU RÉSEAU .................................................................46
I. L'ACTIVITÉ DE BANQUE CENTRALE : LA CIRCULATION FIDUCIAIRE .............................46
A. L'ACTIVITÉ D'ENTR ETIEN DE LA MONNAIE FIDUCIAIRE ........................................................... 46
B. L'ESTIMATION DE L'EFFICACITÉ EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE L A CONTREFAÇON ET DE QUALITÉ DES BILLETS EN CIRCULATION EST DIFFICILE ........................................................................................... 52
C. DES COÛTS IMPORTANTS DUS À DES OUTILS PEU PRODUCTIFS ............................................. 54
D. LA BANQUE DE FRANCE IMPOSE DES CONTRA INTES À SES PARTENAIRES, AVEC UNE BASE JURIDIQUE FRAGILE ....................................................................................................... 59
E. CERTAINES CONTRAINTES IMPOSÉES PAR LA BANQUE DE FRANCE NE SONT PAS JUSTIFIÉES PAR LA NÉCESSITÉ DU SERVICE MAIS PAR SON ORGANISATION INTERNE .................................................... 63
II. LES ACTIVITÉS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL .........................................................................................70
A. LE SECRÉTARIAT DES COMMISSIONS DE SUREND ETTEMENT ................................................. 70
B. LES ENQUÊTES DE CONJONCTURE.................................................................................................. 77
III. LES ACTIVITÉS COMMERCIALES .................................................................................................87
A. LA CLIENTÈLE PRIV ÉE ....................................................................................................................... 87
B. LE TRAITEMENT DES CHÈQUES ET LA TENUE DES COMPTES DES GRANDS CLIENTS ........ 91
IV. UNE ACTIVITÉ MIXTE : LE MÉTIER 10 ........................................................................................95
PARTIE III : LES RESSOURCES DU RÉSEAU E T LEUR GESTION ..............................................110
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I. RÉPARTITION DES RESPONSABILITÉS......................................................................................110
A. LES ORGANES DE DÉ CISION DE CONTRÔLE ............................................................................... 110
B. LES OUTILS DE SUIVI ET DE CONTRÔLE DU RÉSEAU ............................................................... 114
II. L'IMMOBILIER ET LES MOYENS GÉNÉRAUX ..........................................................................117
A. UN PARC IMMOBILIER SURDIMENSIONNÉ ET COÛTEUX......................................................... 117
B. LE COÛT DIRECT EST MAÎTRISÉ MAIS PAS LE COÛT COMPLET ............................................. 123
C. LES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS ......................................................................................... 125
III. LES EFFECTIFS .................................................................................................................................132
PARTIE IV : LA RESTRUCTURATION ...............................................................................................135
I. COMPARAISONS INTERNATIONALES ........................................................................................135
II. LES LIMITES DES RESTRUCTURATIONS PASSÉES .................................................................139
A. LES RESTRUCTURATIONS DU RÉSEAU : LE DIAGNOSTIC DE L'INADAPTATION DU RÉSEAU EST POSÉ DE LON GUE DATE MAIS LES CONSÉQUENCES N'EN ONT ÉTÉ QUE PARTIELLEMENT TIRÉES. .......... 139
B. LE PROCESSUS DE R ÉDUCTION DES EFFECTIFS......................................................................... 143
III. LES VOIES D'UNE NOUVELLE RESTRUCTURATION ..............................................................145
A. LES CONTRAINTES ............................................................................................................................ 145
B. LA RÉDUCTION DU NOMBRE D'IMPLANTATIONS EST NÉCESSAIRE MAIS NON SUFFISANTE ....................................................................................................................................... 149
OBSER VATIONS FINALES ....................................................................................................................152
ANNEXE II : OBSERVATIONS TRANSMISES PAR LA BANQUE DE FRANCE À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LA COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES RELATIVE AU RÉSEAU DE LA B ANQUE DE FRANCE (1993-2001).......................................................................................................................... 159
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AVANT-PROPOS
Dans son rapport1nom de la commission des finances du Sénat surau la proposition de loi organique relative aux lois de finances, notre ancien collègue Alain Lambert, aujourd’hui ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, rappelait que les commissions des finances du Parlement pouvaient, en principe depuis 1950, demander à la Cour des comptes de faire porter ses investigations sur un sujet de leur choix. Cette faculté que la commission des finances du Sénat avait d’ailleurs été, en 1975, la première à mettre en œuvre, s’était heurtée en pratique à de nombreuses difficultés, alors même qu’il paraissait opportun de rapprocher le programme de travail de la Cour des comptes des préoccupations exprimées par les représentants de la Nation.
C’est la raison pour laquelle la commission des finances du Sénat avait proposé d’insérer dans la loi organique une disposition consacrant le droit pour le Parlement de demander des enquêtes à la Cour des comptes.
Cette proposition s’est traduite par l’adoption de l’article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui dispose que «du Parlement confiée à la Cour des comptes par lela mission d’assistance dernier alinéa de l’article 47 de la Constitution comporte notamment :
2° La réalisation de toute enquête demandée par les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu’elle contrôle. Les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de huit mois après la formulation de la demande à la commission dont elle émane, qui statue sur leur publication».
En plein accord avec M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, la commission des finances du Sénat a entendu faire vivre cette disposition nouvelle, et cela, dès son entrée en vigueur le 1e rjanvier 2002.
A cette fin, elle a, à ce jour, demandé à la Cour des comptes la réalisation de neuf enquêtes : quatre au titre de l’année 2002, puis cinq au titre de 2003.
1Rapport n° 226 (2000-2001).
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Ces demandes ont d’ores et déjà donné lieu à la transmission par la Cour des comptes de cinq communications à la commission des finances du Sénat, relativensd urstersipeelsc tivmeemnéeenst paaur x le ascteicornést ade dd’éÉvtaetl oàp ple’ment et de reconversion i riat industrie, au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), aux services déconcentrés du ministère de la culture et de la communication, au développement international d’Électricité de France (EDF) et au réseau de la Banque de France (1993-2001).
Ainsi que votre commission des finances en a acté le principe, ces communications de la Cour des comptes ont vocation, après analyse par les rapporteurs spéciaux compétents, de nourrir sa réflexion et, si elle en décide la publication, conformément aux dispositions de l’article 58-2° précité, de contribuer ainsi au débat public.
Compte tenu de son actualité toute particulière, votre commission des finances a souhaité examiner en priorité la communication de la Cour des comptes relative au réseau de la Banque de France. Eu égard au caractère « transversal » du sujet ici traité, qui ne relève de la compétence spécifique d’aucun rapporteur spécial, votre commission des finances a confié le soin à son président d’en assurer la publication sous la forme du présent rapport d’information.
Elle a donc procédé dès le 11 mars 2003 à l’audition conjointe de MM. François Delafosse, Président de la première chambre de la Cour des comptes et de Jean-Michel de Mourgues, Conseiller-maître à la Cour des comptes, d’une part, et de M. Jean-Claude Trichet, Gouverneur de la Banque de France, d’autre part.
A l’issue de cette audition, dont le procès-verbal intégral est reproduit ci-après, elle a décidé en application des dispositions précitées de la loi organique du 1e r 2001 relative aux lois de finances de publier cette août communication de la Cour des comptes, accompagnée des observations écrites transmises par la Banque de France.
Tel est l’objet du présent rapport d’information, qui n’a d’autre ambition que éclairer les enjeux de la réforme du réseau de la Banque de France au service d’un débat public de qualité et de prises de position responsables.
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TRAVAUX DE LA COMMISSION : AUDITION CONJOINTE DE LA COUR DES COMPTES ET DE LA BANQUE DE FRANCE
Réunie le mardi 11 mars 2003 sous la présidence deM. Jean Arthuis,dentrésip, la commission des finances a procédé à l’audition conjointe deM. Jean-Claude Trichet, gouverneur de la Banque de France, ainsi que deM. François Delafosse, président de la Première chambre de la Cour des comptes et de M. Jean-Michel de Mourgues, conseiller-maître à la Cour des comptes, sur lacommunication de la Cour des comptes à la commission des finances relative auréseau de la Banque de France.
Le procès verbal de cette audition est reproduit ci-après.
La séance est ouverte à 16 heures 40.
M. le président- Mes chers collègues, l’audition à laquelle nous allons procéder aujourd’hui est une première qui est, je crois, attendue.
Elle est attendue sur le fond, puisque nous allons traiter d’un sujet qui a fait déjà couler beaucoup d’encre et de salive, celui de l’adaptation du réseau des succursales de la Banque de France à la réalité d’aujourd’hui et à l’évolution de ses missions.
Cette audition est aussi attendue sur la forme, puisqu’il s’agit de la première application des nouvelles dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dont nous avons longuement débattu hier, relatives à l’information et au pouvoir de contrôle du Parlement, et plus précisément de la première application de l’article 58-2° de cette loi organique, qui prévoit la réalisation, par la Cour des comptes, «de toute enquête demandée par les commissions de l’Assemblée Nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu’elles contrôlent». C’est sur le fondement de ces dispositions que notre commission des finances a demandé la réalisation d’un certain nombre d’enquêtes pour 2002, puis pour 2003, conformément au programme dont je vous ai rendu compte lors de l’une de nos réunions de commission, début février, programme que vous avez approuvé.
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Cette étude, dont le texte vient de vous être distribué, est la première qui nous est soumise. D’autres suivront dans des délais rapprochés. Après analyse et expertise par les rapporteurs spéciaux compétents, elles feront également l’objet de communications devant notre commission.
Compte tenu de l’importance du sujet ici traité, qui présente un caractère transversal et ne relève donc de la compétence spécifique d’aucun rapporteur spécial, j’ai souhaité que celui-ci puisse donner rapidement lieu à une audition contradictoire.
C’est la raison pour laquelle M. Delafosse, président de la Première chambre de la Cour des comptes, présentera dans un premier temps les résultats de cette étude et sans doute les diligences mises en oeuvre à cette fin par la Cour, avant que le Gouverneur Trichet y réponde. Puis je vous inviterai, mes chers collègues, à intervenir.
Enfin, conformément au même article 58-2° de la loi organique du 1eraoût 2001 relative aux lois de finances, il nous appartiendra à la fin de cette audition de statuer sur la publication de ce document qui, juridiquement parlant, est une communication de la Cour des comptes.
Si vous en acceptez le principe, nous le ferons sous la forme d’un rapport d’information de la commission qui reprendra, outre le texte même de l’étude, le contenu de nos échanges de ce jour, les propos de la Cour et les propos du gouverneur, ainsi qu’un avant-propos rappelant les éléments du contexte que je viens d’évoquer.
La parole est donc au président François Delafosse, pour la présentation du contenu de cette étude portant sur le réseau des agences de la Banque de France.
Monsieur le Président, vous avez la parole. M. François Delafosse- Monsieur le Président, Messieurs les sénateurs, ainsi que le Premier président, M. Logerot vous l’a exprimé dans la lettre accompagnant ce rapport, le travail de notre juridiction prend place dans un cycle pluriannuel de contrôles que nous menons sur la Banque de France, cycle commencé en 2001 et qui se poursuivra jusqu’à la fin de cette année à peu près.
Il conduira la Cour à examiner les comptes de l’institut d’émission bien sûr, mais aussi certaines de ses activités, ainsi que des questions que je qualifierai de transversales -par exemple les relations entre la Banque et l’Etat, la gestion des personnels et le réseau, qui constitue notre sujet d’aujourd’hui, que la commission avait bien voulu retenir dans la demande formulée au titre de l’article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001.
En termes de calendrier -et cela explique la rapidité avec laquelle nous avons pu répondre à votre demande, Monsieur le Président- il y a eu conjonction
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entre votre demande et l’aboutissement de l’enquête de la Cour enclenchée depuis quelques mois.
Cette enquête sur le réseau a été entreprise fin 2001, juste avant le passage à l’euro. Elle s’est poursuivie au cours du premier semestre 2002. Des conclusions provisoires ont été transmises au gouverneur au mois de juillet 2002. Ces constatations ont donné lieu, avec le gouvernement de la Banque et le gouverneur lui-même, à un débat contradictoire, écrit d’abord, puis oral, avec une séance d’audition à la Cour le 31 octobre dernier, à laquelle M.Trichet a bien voulu participer.
Quelques mots sur la méthode. Je voudrais souligner le fait que ce rapport est le résultat d’un travail sur pièces, à partir des données de la comptabilité, y compris analytique, mais aussi d’un travail sur place. Nous avons essayé de concrétiser le plus possible nos investigations sur le terrain.
Les rapporteurs se sont rendus dans une série de succursales en province, ont rencontré les responsables de la Banque, mais aussi les interlocuteurs de la Banque dans l’accomplissement de ses missions. Je vise ainsi des représentants de la profession bancaire, des représentants des transporteurs de fonds, des organismes collecteurs de données financières, des organismes de conjoncture, notamment la direction de la prévision ou l’INSEE.
Sur le fond, je voudrais souligner que l’approche retenue est celle des métiers exercés par le réseau de la Banque de France. Nous ne sommes pas partis d’a priori ou d’un objectif préfixé selon lequel il faudrait faire évoluer ou non le réseau : nous avons essayé d’analyser la façon dont le réseau concourait aux diverses missions de la Banque qui s’exercent dans une dimension territoriale.
Ceci nous a conduit à nous poser deux questions. Tout d’abord, le réseau est-il convenablement dimensionné si l’on considère les missions de la Banque dans leur conception et leur mode d’accomplissement actuel ?
Sur ce premier point, la réponse est claire : non, le réseau n’est pas correctement configuré ; il est surdimensionné.
Deuxième question : nous nous sommes demandés si, en allant plus loin, on pourrait, en modifiant la manière dont les missions sont conçues et accomplies, rendre le réseau plus efficient, c’est-à-dire moins consommateur de moyens, y compris de moyens en personnels.
Sur ce deuxième point, la réponse est oui. La reconfiguration du réseau doit s’accompagner non d’une simple redistribution des moyens mais, en même temps, de la recherche de gains de productivité, donc d’une réorganisation et de modifications en profondeur dans la façon dont les missions sont accomplies.
Ces conclusions très générales, selon lesquelles la reconfiguration du réseau est une condition nécessaire d’une meilleure efficience mais non suffisante
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et qu’il faut aller plus loin dans le mode d’organisation et dans la conception de l’accomplissement de ces missions, nous pouvons maintenant essayer de les préciser en passant en revue quatre métiers de la Banque accomplis par le réseau, sur lesquels nous estimons que des gains d’efficience sont possibles.
Il s’agit de la circulation fiduciaire, du surendettement, de la collecte de données sur la conjoncture et de la collecte de données sur les entreprises, que l’on désigne sous le vocable de "métier 10".
Je passe maintenant la parole à Jean-Michel de Mourgues, conseiller-maître, qui a dirigé cette enquête et qui pourra préciser les conditions dans lesquelles nous avons examiné le mode d’accomplissement de ces quatre missions de la Banque que j’ai mentionnées.
M. Jean-Michel de Mourgues- Le premier métier est la circulation fiduciaire, principale mission confiée à la Banque par la loi et le traité. Il s’agit de fabriquer les billets et de les mettre en circulation, ainsi que les pièces de monnaie.
Sur 211 succursales, 131 caisses institutionnelles alimentent les banques en billets. Il faut distinguer en effet une agence normale d’une caisse institutionnelle. Il y a actuellement 131 caisses. L’analyse montre que ce métier peut être exercé dans un nombre de succursales beaucoup plus réduit.
Le nombre lui-même n’est pas facile à déterminer. Ce n’était pas l’objet de nos travaux, mais il n’est pas besoin d’une par département, l’existence d’une caisse institutionnelle n’étant pas justifiée dans tous les départements. On pense qu’entre 70 et 80 succursales pourraient servir à alimenter les principales zones économiques.
Dans ce cas, les trajets des transporteurs de fonds seraient plus longs qu’aujourd’hui, puisqu’il y aurait moins de points à desservir.
Ceci serait-il préjudiciable à la sécurité des transports ? Nous ne le pensons pas. Ce qui compte en matière de transport, ce n’est pas nécessairement la longueur du trajet, mais le passage dans certaines zones dangereuses, bien connues de la police et des transporteurs de fonds, comme les zones de banlieue, les bretelles d’autoroute, etc. L’avantage serait un moins grand nombre de manipulations.
Il existe aussi de nouvelles techniques de transport des billets, comme les valises auto-destructrices, probablement moins coûteuses et plus efficaces que les fourgons blindés. Ce point est à l’étude, notamment au ministère de l’intérieur, mais ceci n’est pas sans conséquence sur le réseau.
Une caisse institutionnelle, c’est un minimum de huit agents, trois à la caisse et cinq pour le personnel de sécurité. On voit donc ce qu’une reconfiguration du réseau pourrait apporter comme gain de productivité.
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Pour suivre la méthode indiquée par M. Delafosse, je voudrais dire qu’il ne s’agit pas seulement de reconfigurer le réseau. On pourrait également envisager une réforme de fond. La principale est le problème de la détection des faux.
Actuellement, les transporteurs de fonds, qui accomplissent une tâche essentielle, auprès de la Banque de France et des banques, sont équipés de machines. Certes, celles-ci ne sont pas aussi performantes que celles de la Banque, mais la détection des faux est actuellement un sous-produit du comptage et la Banque de France pourrait, sans aliéner sa mission fondamentale de surveillance de la qualité de la circulation financière fiduciaire, déléguer une partie de ce tri dans des conditions à bien déterminer. Il faudrait bien entendu qu’elle détienne l’autorisation d’homologation des machines.
Actuellement, pour 90 % à 95 % des billets, on procède à un double comptage et à une double détection des faux.
La circulation fiduciaire utilise 1.263 ETP -équivalents temps plein-. C’est une des activités les plus consommatrice dans le réseau.
Autre activité très consommatrice de main d’œuvre: le surendettement qui emploie 1.200 ETP. La Banque n’est pas maître de sa charge de travail, qui dépend à la fois de la loi et de la conjoncture économique.
C’est une très lourde tâche, que la Banque accomplit dans son réseau. Il est certain que cette tâche peut être concentrée sur un plus petit nombre de succursales qu’aujourd’hui. L’objectif serait de créer des usines de traitements qui traiteraient les dossiers de surendettement, mais il est indispensable que les surendettés puissent rencontrer dans chaque département -et peut-être dans plusieurs points- les agents chargés de les accueillir.
En effet, on ne peut demander à quelqu’un qui a un problème de surendettement de se rendre à 150 kilomètres, dans la préfecture d’un département voisin, mais on peut faire en sorte que les agents de la Banque se chargent de l’accueil des surendettés dans les sous-préfectures ou les mairies, voire en utilisant des véhicules qui se déplaceraient sur le territoire, comme cela existe pour d’autres services publics.
Nous pensons qu’il y a là une possibilité d’évolution du réseau de la Banque extrêmement importante.
Troisième métier sur lequel la Cour a porté ses réflexions : la collecte de données de conjoncture. Il s’agit d’une activité consommatrice de personnels qui utilise 255 ETP, dont 150 pour les enquêtes de conjoncture.
Là aussi, cette activité peut être concentrée sur un réseau plus resserré. Il n’est pas indispensable de le faire dans chacune des agences ; par contre, on peut
