Rapport d'information fait au nom de la Commission des affaires économiques sur l'avenir de la filière agricole à l'horizon 2050
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01 janvier 2007
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Français
La Commission des affaires économiques du Sénat a demandé à son Conseil d'évaluation et de prospective, une étude visant à éclairer les conditions de la « durabilité » de l'agriculture française à l'horizon 2050, compte tenu de trois objectifs : pour le secteur primaire, continuer à assurer sa fonction productive, historiquement première, dans des conditions de compétitivité satisfaisantes et à une échelle suffisamment vaste pour répondre aux besoins de l'ensemble de la population ; inscrire l'activité de production dans un cadre environnemental préservé et gérant de façon responsable les ressources naturelles ; prendre en compte la dimension humaine, et ceci tant dans ses composantes sanitaires que sociales. Est annexée au présent rapport, l'étude de M. Philippe Godin, consultant, intitulée :Agriculture : Nature ? Alimentation ? Santé ? Energie ? A quoi pensez-vous quand vous poussez votre caddie ?
Voir
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N° 200
S É N A T
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
Annexe au procès-verbal de la séance du 31 janvier 2007
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur l’avenirde lafilière agricoleà l’horizon 2050,
Par M. Jean-Paul EMORINE,
Sénateur.
( 1 ) C e t t e c o m m i s s i o n e s t c o m p o s é e d e :mo r i n e , E J e a n - P a u lM .é s i d e n tp r e a n - M a r c J M . M ; P a s t o r , G é r a r d C é s a r , B e r n a r d P i r a s , G é r a r d C o r n u , M a r c e l D e n e u x , P i e r r e H e r i s s o n ,- p r é s i d e n t sv i c e ; M M . G é r a r d L e C a m, F r a n ç o i s F o r t a s s i n , D o mi n i q u e B r a y e , B e r n a r d D u s s a u t , C h r i s t i a n G a u d i n , J e a n P é p i n , B r u n o S i d o ,s e c r é t a i r e sa u mo n t , é r a r d G a i l l y , B e n é R e B J e a n - P a u l A l d u y , P i e r r e A n d r é , ; M M . M i c h e l B é c o t , J e a n - P i e r r e B e l , J o ë l B i l l a r d , M i c h e l B i l l o u t , C l a u d e B i w e r , J e a n B i z e t , J e a n B o y e r , M me Y o l a n d e B o y e r , M M . J e a n -P i e r r e C a f f e t , R o l a n d C o u r t e a u , J e a n - C l a u d e D a n g l o t , P h i l i p p e D a r n i c h e , G é r a r d D e l f a u , M me M i c h e l l e D e me s s i n e , M . J e a n D e s e s s a r d , M me E v e l y n e D i d i e r , M M . P h i l i p p e D o mi n a t i , M i c h e l D o u b l e t , D a n i e l D u b o i s , A n d r é F e r r a n d , A l a i n F o u c h é , A l a i n G é r a r d , F r a n ç o i s G e r b a u d , C h a r l e s G i n é s y , A d r i e n G i r a u d , M me A d e l i n e G o u s s e a u , M M . F r a n c i s G r i g n o n , L o u i s G r i l l o t , G e o r g e s G r u i l l o t , M me O d e t t e H e r v i a u x , M M . M i c h e l H o u e l , B e n o î t H u r é , M me S a n d r i n e H u r e l , M . C h a r l e s J o s s e l i n , M me B a r i z a K h i a r i , M . Y v e s K r a t t i n g e r , M me E l i s a b e t h L a mu r e , M M . J e a n - F r a n ç o i s L e G r a n d , A n d r é L e j e u n e , P h i l i p p e L e r o y , C l a u d e L i s e , D a n i e l M a r s i n , J e a n -C l a u d e M e r c e r o n , D o mi n i q u e M o r t e mo u s q u e , J a c k i e P i e r r e , R é my P o i n t e r e a u , L a d i s l a s P o n i a t o w s k i , D a n i e l R a o u l , P a u l R a o u l t , D a n i e l R e i n e r , B r u n o R e t a i l l e a u , C h a r l e s R e v e t , H e n r i R e v o l , R o l a n d R i e s , C l a u d e S a u n i e r , D a n i e l S o u l a g e , M i c h e l T e s t o n , Y a n n i c k T e x i e r , A n d r é V é z i n h e t , J e a n - P i e r r e V i a l .
A g r i c u l t u r e .
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S O M M A I R E
Pages
AVANT PROPOS...................................................................................................................... ....
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PREMIÈRE PARTIE - LA MÉTHODE..................................................................................... 9
I. LE CONSEIL D’ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE...................................................... 9
II. LE GROUPE DE TRAVAIL SUR L’AVENIR DE LA FILIÈRE AGRICOLE À L’HORIZON 2050................................................................10.... ................................................
DEUXIÈME PARTIE - LES GRANDES ORIENTATIONS DE L’ÉTUDE............................. 13
TROISIÈME PARTIE - LE DÉBAT AUTOUR DE L’ÉTUDE................................................. 17
QUATRIÈME PARTIE - AGRICULTURE : NATURE ? ALIMENTATION ? SANTÉ ? ÉNERGIE ? A QUOI PENSEZ-VOUS QUAND VOUS POUSSEZ VOTRE CADDIE ? Étude réalisée dans le cadre du conseil d’évaluation et de prospective de la commission des affaires économiques par M. Philippe Godin, consultant............................. 25
INTRODUCTION CONNECTER SPÉCIALISTES, PROFESSIONNELS ET POLITIQUES................................2 7................................................................................................ 1. Caddie = bulletin de vote ?...............................................................27. ........................................ 2. Intégration des filières agricol es et alimentaires ? Pas seulement.................................................. 27 3. Un vaste champ d’investigation, les dix « F » : filière, fourche, fourchette, ferme, firme, forme, food, feed, fiber et fuel........82 ............................................................................................. 4. Perspective. Prospective. Itinéraires........................................................................................... 29 5. Le complexe agroalimentaire français, ou « système alimentaire »................................................ 30 6. La mise sous tension du système................................................................................................. 31 7. Des acteurs en chaîne.........................................................................................13.... ................... 8. Consommateurs et citoyens dét iennent l’avenir des agricultures.................................................... 32
I. LE COMPLEXE AGRO-ALIMENTAIRE EN FRANCE : LE SYSTÈME ALIMENTAIRE................................................................................................................ 32........ 1. 4 millions d’emplois dans le complexe agroalimentaire de la France en 2000................................ 32 2. Poids relatif des produits et croissance observée sur les marchés de l’alimentaire.......................... 33 3. Quatre stades d’évolution : agricole, artisanal, agro-industriel, agro-tertiaire............................... 34 4. Un système d’éléments interdépendants....................................................................................... 35 5. Système global et sous-sytèmes sont « sous tension ».................................................................... 36
II. LES FORCES DE LA NATURE : DÉMOGRAPHIE ; RESSOURCES...................................... 37 1. Pyramide, cylindre et cône inversé.............................................................................................. 37 2. « Le lit du pauvre est fertile »..................................................................................................93.. . 3. Les transitions recouvrent des mécanismes spécifi ques qui s'appliquent à la démographie, à la santé, à l'alimentation et à l'économie..................................................................................... 39 4. Une France sans paysans en 2017 ?........................................................................................... 39 5. Maintenir l’agriculture et les agriculteurs ?................................................................................. 40 6. La ruée vers la campagne…en France........................................................................................ 41 7. Les temps changent : climat et eau.............................................................................................. 41 8. L’épuisement des énergies..........................................................................................................4 2 9. Mais l’agriculture peut produire de l’énergie.............................................................................. 44 10. Pourvu que ça dure !............................................................................................................45. ..
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III. LAISSER-FAIRE ? NON : ÊTRE LIBÉRAL ET RÉGULER................................................... 46 1. Libéralisation seulement? La prod uctivité agricole des « déjà riches » ne peut pas conduire à la souveraineté alimentaire des « encore pauvres »................................................................... 46 2. Le faible pouvoir d’achat de la moitié de l’humanité limite la consommation alimentaire mondiale 47.................................................................................................................................. 3. L’agriculture à l’OMC : comme les chaussettes ?........................................................................ 48 4. Compétition Etats-Unis/Union européenne.................................................................................. 49 5. Cycle de Doha : développement ou démantèlement ?.................................................................... 49 6. Gagnants et perdants ? Tirer parti des expériences réussies !........................................................ 51 7. Pour sortir des blocages actuels : le MOMA................................................................................ 52 8. Jusqu’ici, la PAC a construit l’Europe........................................................................................ 55 9. Et l’Europe a grandi56. .................................................................................................................
IV. LES AGRICULTURES DU MONDE. PENSER L’AGRICULTURE AUTREMENT............... 58 1. Géopolitique agricole à l’horizon 2050....................................................................................... 58 2. Survol des principaux acteurs actuels.......................................................................................... 61 3. Zoom sur la France en Europe..26 ................................................................................................. 4. Réalisme : un groupe coopératif agricole et agroalimentaire........................................................ 66 5. Food system of the future.......................................................................................................6 9....
V. INDUSTRIES, DISTRIBUTION, LOGISTIQUE....................................................................... 71 1. Il n’y a pas de centre, mais des points sur des réseaux.................................................................. 71 2. Les industriels fournisseurs d’intrants sont essentiels................................................................... 71 3. La partie « industrie agroaliment aire » du système alimentaire..................................................... 71 4. La partie « distribution » du système alimentaire......................................................................... 76
VI. MANGEURS : CONSOMMATEURS ET CITOYENS............................................................. 82 1. Manger est un acte vital2 8............................................................................................................. 2. Aliments, calories, glucides, lipides, protéines............................................................................. 82 3. Prix relatifs des aliments, indices de cons ommation et revenu consacré à l’alimentation................. 83 4. La santé déterminée par les prix des al iments et les revenus des consommateurs ?.......................... 85 5. Notre santé en danger ? Firmes et Etats sont préoccupés.............................................................. 86 6. Tous responsables. Mais de quoi ?.............................................................................................. 87
VII. L’AVENIR : CE QUE NOUS ALLONS FAIRE....................................................................... 90 1. Le « tripode » de l’INRA : agri culture, alimentation, environnement.............................................. 90 2. Lutter contre le changement climati que est un « bien public »....................................................... 92 3. Quels produits agricoles pour nos aliments de 2020 ?.................................................................. 93 4. Quelles entreprises entr e le produit agricole brut et l’aliment ?..................................................... 94 5. L’économie « présentielle ».... .69................................................................................................... 6. La nécessité du maintien d’une politique co mmune agricole comme facteur de régulation des marchés et de rémunération des externalités positives............................................................ 97 7. Une vision pour orienter l’agriculture......................................................................................... 98
CONCLUSION : DES AGRICULTURES STIMULÉES............................................................101
ANNEXE I - REMERCIEMENTS........................05.1.....................................................................
ANNEXE II - AUDITIONS7............................................................1.0.............................................
ANNEXE III - SÉMINAIRES.......................................09......................1.........................................
ANNEXE IV - SOURCES DOCUMENTAIRES........................................111.................................
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AVANT PROPOS
Madame, Monsieur, Confrontée à des mutations d’une diversité et d’une intensité sans précédent au cours des dernières décennies, l’agriculture français e a été capable de réaliser une véritable « révolution silencieuse », selon les termes de Michel Debatisse, et de prendre résolument le virage de la modernité. Loin de se replier sur elle-même, elle a su au cont raire se remettre en cause, capitaliser ses nombreux atouts et s’ouvrir à de nouvelles problématiques pour revêtir aujourd’hui des dimensions multiples. La première réside sans doute dans le rapport étroit qu’entretient l’agriculture avec son environnement naturel et le s espaces ruraux où elle se déploie. Que serait, en effet, une Fr ance sans paysans et sans terres agricoles ? Peu de chose, sans doute, si l’on songe que l’agriculture o ccupe quelque 30 millions des 55 millions d’hectares du territoire métropolitain français, dont elle dessine la physionomie à la fois régulière et vari ée. Le facteur humain y est essentiel : 15 millions de Français vivent dans ces espaces ruraux, parmi lesquels un peu moins d’un million ont fait de l’agriculture leur activité principale les faisant vivre au quotidien. Participant de façon prééminente à la mise en valeur des paysages, tout en offrant la matière première à de nombreuses branches d’activité, les espaces boisés représentent aujourd’hui près de 30 % de ce territoire national, soit environ 16 millions d’hectares. Cette conjonction harmonieuse des espaces cultivés et forestiers joue un rôle maj eur dans la protection de l’environnement, en entretenant la biodiversité de la faune et de la flore, mai s aussi en participant à la lutte contre le changement climatique par le stockage du carbon e. En outre, elle offre à chacun de nos habitants un cadre naturel d’exception, que nombre de pays nous envient et qu’il nous appartient de préserver, en veillant à développer des moyens de production respectueux de l’environnement, qu’ils soient qualifiés de « biologiques » ou de « raisonnés ». L’aspect alimentaire constitue également une dimension primordiale, et que l’on pourrait qualifier d’originell e d’un point de vue historique, de notre agriculture. Celle-ci a su rapidement faire oublier les temps de pénurie de l’après-guerre pour assurer à notre pays son autosuffisance alimentaire, puis en faire le premier exportateur mondial de produits agricoles transformés et le deuxième exportateur mondial de produits agricoles bruts. Cette formidable réussite, à mettre aussi bien au compte du dynamisme de nos paysans que de l’opportunité des politiques d’accompagnement nationales et communautaires, nous permet aujourd’hui d’offrir des productions extrêmement diversifiées : légumes, céréales, fruits, élevage, mais aussi viticulture ou horticulture, no tre pays est riche de productions variées dont la qualité et le lien au terroir ont été heureusement entretenus. Il dispose aussi, ne l’oublions surtout pas, d’un patrimoine génétique animal d’une valeur exceptionnelle.
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La mise en place d’un système singul ier reconnaissant et protégeant l’origine et la qualité de nos productions a en effet permis d’attacher à la « marque France » une aura particulière dont nous savons retirer les bénéfices à l’export. Parallèlement, le développement d’une véritable « tr açabilité alimentaire », dans un contexte d’intensification des échanges internationaux et de récurrence des crises sanitaires, constituera, à n’en pas douter, une plus-value essentielle pour nos productions. Ces évolutions fondamentales, qui ont touché l’ensemble de la filière agricole ces dernières décennies, se sont accompagnées, grâce à la rationalisation des matériels et des techniques, d’une diminution des coûts ayant directement profité au consommateur : la part de l’alimentation dans le budget total des ménages est ainsi passée en cinquante ans de 45 % à 14 %. Une agriculture de qualité dont les productions, accessibles au plus grand nombre, sont non seulement saines, mais également bénéfiqu es pour la santé, telle semble être la troisième caractéristique à prendre en compte désormais. D’un côté, la mise en place d’un système extrêmement pe rfectionné de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments a permis, en dépit de crises épidémiques ponctuelles, de garantir à nos compatriot es la parfaite innocuité des produits alimentaires qu’ils consomment. De l’autre, la prise de conscience progressive par les différents acteurs concernés –pouvoirs publics, producteurs, industriels de l’agroalimentaire, consommateurs– des conséquences de l’alimentation en termes sanitaires, a conduit à privilégier peu à peu des produits sains, naturels et équilibrés comme autant de facteurs favorables à la préservation d’une bonne santé. Alors que n’ont cessé de progresser les maladies liées à une nourritu re excessive ou déséquilibrée, l’alimentation est aujourd’hui perçue comme un moyen privilégié de prendre soin de son corps et d’en développer les potentialités. A cet égard, la spécificité du modèle alimentaire national, et son fameuxfrench paradoxe, méritent d’être cultivés. Dernier aspect incontournable de l’agriculture de demain : l’énergie et, de façon plus globale, la valorisation de la biom asse. Presque totalement ignorés voici encore quelques dizaines d’a nnées, les aspects non alimentaires de l’agriculture n’ont cessé de se développer au point de constituer désormais l’un de ses grands enjeux d’avenir. L’agricultu re est devenue pourvoyeus e de sources d’énergie viables d’un point de vue environnement al et propres à réduire notre dépendance énergétique tout en valorisant nos espaces ruraux : les 500.000 tonnes de bioéthanol et de biodiesel produites en 2004 ne sont que les prémices d’un vaste plan de développement des biocar burants prévoyant leur incorporation à un taux de 10 % à l’horizon 2015. Que l’on ne s’y trom pe pas cependant : au regard du caractère nécessairement limité des surfaces agricol es, leur mobilisation au profit des biocarburants ne pourra êt re que partielle et transitoire, la priorité du XXIème siècle demeurant pour l’agriculture de nourrir les 9 milliards d’habitants que comptera la planète en 2050. Une planète qui, rappelons-le, ne comptait qu’un milliard d’habitants en 1800, et 2,5 milliards seulement en 1950. Au-delà des seules productions végétales, c’est l’ensemble de la biomasse qui est aujourd’hui mobilisée, et en premier lieu la forêt : en France, les 37 millions de m³ de bois-énergie utilisés chaque année couvrent déjà 4 % de nos besoins énergétiques. Mais
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l’énergie n’est pas le seul mode non alimentai re de valorisation des produits agricoles, loin s’en faut : solvants, lubrifiants, tensioactifs, matériaux de construction, emballages, cosmétiques , plastiques… peuvent désormais être fabriqués, à des conditions économiquement et écologiquement viables, à partir de ressources agricoles. C’est donc au défi de la « durabilité » que se trouve aujourd’hui confrontée notre agriculture, et ce dans les trois composantes du concept. Il s’agit tout d’abord pour le secteur primaire de continuer à assurer sa fonction productive, historiquement première, dans des conditions de compétitivit é satisfaisantes et à une échelle suffisamment vaste pour répondre aux besoins de l’ensemble de la population. Ensuite, cette acti vité de production, essentielle , devra s’inscrire dans un cadre environnemental préservé et gérer de façon responsable nos ressources naturelles. Enfin, elle veillera à prendre en compte sa dimension humaine, et ceci tant dans ses composantes sanitair es que sociales. Une production concurrentielle et qualitative respectueuse de la nature et des hommes, tel est le défi que l’agriculture du futur devra être en mesure de relever.L’étude que la commission a demandée à son Conseil d’évaluation et de prospective, visait à éclairer les conditions de cette « durabilité » de notre agriculture. M. Philippe Godin, consultant, qui l’a réalisée, l’a focalisée sur la date de 2050. Il a analysé de façon détaillée nos ressources agrico les et a tracé, avec acuité, des pistes pour les mobiliser, conformément à cette nécessité de les inscrire dans la durée. Votre commission des affaires économiques vous prés ente son étude dans la forme retenue par son auteur et souhaite que les réf lexions qu’elle suscitera participent, elles aussi, à la poursuite de cette véritable révolution agricole entamée il y a plus d’un demi-siècle et dont les fruits ont bénéficié à la société française dans tout son ensemble.
Jean-Paul EMORINE Président de la commission de s affaires économiques du Sénat
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PREMIÈRE PARTIE -
LA MÉTHODE
La réalisation de l’étude sur l’avenir de l’agri culture à l’horizon 2050 s’est faite dans le cadre d’un groupe de travail ad hoc, créé au sein du Conseil d’évaluation et de prospective (CEP), conseil institué auprès du président et du bureau de la commission des affaires économiques du Sénat.
I. LE CONSEIL D’ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE
Partant du constat suivant lequel la commission des affaires économiques travaillait sur des textes parfois extrêmement complexes dans des délais souvent très réduits, son ancien président, M. Gérard Larcher, avait proposé, courant 2002, de mettre en place une structure d’évaluati on et de prospective composée de personnalités de la société civile, parisiennes comme provinciales, reconnues pour leurs compétences dans les doma ines des plus divers dès lors qu’il s’agissait de l’un des volets de l’action de la commission. Un des rôles majeurs de cette st ructure devait être de permettre à la commission de porter un regard au-delà de « l’amont » pour lui permettre d’avoir une vue plus « panoramique » du contexte général dans lequel s’inscrivent les questions qu’elle a à traiter. En d’autres termes, pour reprendre les propos de M. Larcher, était attendu de sa part la fourniture d’un «complément de carburant factuel et intellectuel au moteur politique de la commission», ceci pouvant prendre la forme soit d’études formalisées, soit de communications plus informelles. Dans le droit fil de ces orientations, le bureau de la commission des affaires économiques a décidé, en 2002, la créati on du CEP. Il a été chargé de porter à la connaissance des 78 membres de la commission, dans une démarche libre et créative, des informations, idées et an alyses, soit en répondant à une consultation sur une question relevant de la compétence de la commission, dans un souci de prospective, soit à l’initiative de ses membres afin de l’alerter sur des sujets leur paraissant dignes d’intérê t. Il a aussi été acté que le conseil fonctionnerait de façon souple, sans contrainte s particulières, selon les seuls principes du bénévolat et du volontariat, et que sa gestion matérielle serait assurée par le secrétariat de la commission. Au début du mois de février 2003, s’est tenue la réunion constitutive du conseil, au cours de laquelle son organisat ion et ses missions ont été rappelées, et l’ensemble de ses membres présentés à la commission. Puis, dans le courant de l’an née 2003, le conseil a successivement décidé de confier à deux de ses membres -Mme Anne-Marie Frison-Roche, agrégée de droit, professeur à l’Institut d’études po litiques (IEP) de Paris, et Mme Dominique
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Sénéquier, présidente du directoire d’Axa private equity Europe- deux études, l’une portant sur le concept de régulation dans une économie de marché globalisée, l’autre sur les entreprises publiques et les comptes d’EDF. Sur le fondement de son mandat, Mme Frison-Roche a effectué devant le conseil et en présence de plusieurs membres du bureau de la commission, le 9 octobre 2003, une communication sur le thème : «Quelle régulation nationale et internationale pour une économ ie de marché globalisée Mme Sénéquier a? ». quant à elle présenté au conseil, le 7 avril 2004 et après avoir auditionné plusieurs intervenants dans le cadre du CEP, les conclusions de son étude sur le thème : « : statut, gouvernance etLes entreprises publiques et les comptes d’EDF stratégies». Au mois d’octobre 2004, le burea u de la commission des affaires économiques a décidé de confier à Mme Sénéquier une nouvelle étude portant, cette fois-ci, sur la situation comptable et financière de GDF. Ce travail a débouché sur une note adressée au président de la commission, M. Jean-Paul Emorine, dont ce dernier a rendu compte lors de la réunion de bureau du 1ermars 2006.
II. LE GROUPE DE TRAVAIL SUR L’AVENIR DE LA FILIÈRE AGRICOLE À L’HORIZON 2050
Prenant acte, courant 2005, du fait que le CEP avait travaillé sur un sujet de théorie économique générale et sur la gestion des entreprises publiques dans le secteur industriel, il a semblé intéressant au président de la commission des affaires économiques, M. Jean-Paul Emorine, d’explorer d’autres champs d’investigation. Du fait de son importance conserv ée, du moins en termes d’occupation du territoire, et de son actualité toujours prégnante , dans ses dimensions aussi bien économiques, environnementales ou sociétales, le sect eur primaire a retenu plus particulièrement l’attention de la commission. Un rapide constat a fait apparaître qu e les secteurs agricoles et alimentaires représentaient un atout primordial pour notre pays. Leur pérennité est cependant apparue menacée par des pressions à la fois internes (manque d’organisation de l’offre au regard d’une grande distribution très concentrée) et externes (remise en cause de la PAC au nive au européen et international). Dans ce contexte difficile, la « conquête de la valeur ajoutée », passant par un regroupement des opérateurs entre les différentes phase s (production, transformation, voire distribution) de valorisation des produits, dans une logique verticale, c’est à dire filière par filière, a semblé constituer une pi ste de travail intéressante. C’est pourquoi le CEP a confié à trois de ses membres -M. Philippe Godin, consultant spécialiste des questions concernant l’agriculture et les industries agroalimentaires, Mme Marion Guillo u, directrice de l’Institut national de la recherche agronomique (IN RA) et M. Jacques Le Cacheux, directeur du département des études à l’Observatoire français de conjoncture économique (OFCE) et professeur à l’université de Pau- la réalisation d’une étude sur
