Les Perspectives de la France
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01 novembre 2000
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Français
Le Premier ministre a saisi le Conseil économique et social du rapport du Commissariat général du Plan sur les perspectives de la France avant de le transmettre au Parlement avec les principaux enseignements que le Gouvernement entend en tirer pour son action .
En réponse à cette demande, le Conseil économique et social précise son opinion sur le rapport et explore, dans son avis, les voies d'une prospective articulée autour de trois enjeux fondamentaux : une société de plein emploi ; de nouveaux rapports solidaires entre l'économique et le social ; la démocratie économique et sociale. Source : Conseil économique et social
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En réponse à cette demande, le Conseil économique et social précise son opinion sur le rapport et explore, dans son avis, les voies d'une prospective articulée autour de trois enjeux fondamentaux : une société de plein emploi ; de nouveaux rapports solidaires entre l'économique et le social ; la démocratie économique et sociale. Source : Conseil économique et social
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SOMMAIRE
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AVIS adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du 29 novembre 2000 ..................... 3INTRODUCTION ...............................................................................................5I - DES CHOIX MÉTHODOLOGIQUES PERFECTIBLES ...................7A - PLURALISME ET PLURIDISCIPLINARITÉ, CONDITIONS D'UN DÉBAT PUBLIC ÉCLAIRÉ .....................................................81. Une commission ouverte dans sa composition .................................82. Un pluralisme des sources et des analyses........................................93. Une approche volontairement pluridisciplinaire...............................9B - MODALITÉS DE CONCERTATION, CONCEPTION ET CHAMP DE LA PROSPECTIVE : DES CHOIX DISCUTABLES....91. Un défaut de scénarios alternatifs.....................................................92. L’exclusion a priori de thèmes pourtant déterminants....................103. Une concertation insuffisante au regard des enjeux .......................11II - UNE ANALYSE LUCIDE D’UNE RÉALITÉ PRÉOCCUPANTE .13A - LE DIAGNOSTIC DRESSÉ PAR LE RAPPORT ............................131. Le renouvellement des générations ................................................132. L’émergence du principe de mixité ................................................143. La révolution de l’information .......................................................144. Les nouvelles configurations territoriales.......................................145. La place du travail ..........................................................................156. Nouveaux risques sociaux et nouvelles opportunités .....................15B - UN TABLEAU IMPARFAIT D'UNE RÉALITÉ PRÉOCCUPANTE.............................................................................161. La cohérence d'ensemble ................................................................162. Les enjeux de l'avenir .....................................................................163. La mondialisation et l'Europe .........................................................174. Les enjeux sociétaux du plein emploi.............................................175. La question des inégalités...............................................................186. La protection sociale.......................................................................19III - QUELS ENJEUX, QUELLES PERSPECTIVES, QUELLES ALTERNATIVES ? .........................................................................20A - VERS UNE SOCIÉTÉ DE PLEIN EMPLOI ....................................221. Le plein emploi socialement souhaitable........................................232. Des leviers d’une croissance durable..............................................24B - VERS UN NOUVEAU RAPPORT SOLIDAIRE ENTRE L’ÉCONOMIQUE ET LE SOCIAL ..................................................28
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1. Encourager l'activité .......................................................................282. Sécuriser les parcours professionnels .............................................303. Améliorer l'efficacité des politiques de formation initiale et continue..........................................................................................324. Lutter contre l'exclusion et la pauvreté ...........................................345. Le risque dépendance .....................................................................34UNE URGENCE : L’EUROPE SOCIALE.....................................................35C - VERS UNE DÉMOCRATIE ÉCONOMIQUE ET SOCIALE ..........381. L’Etat, promoteur et garant des choix collectifs.............................382. Les contours de la démocratie économique et sociale à promouvoir.....................................................................................45CONCLUSION..................................................................................................52Bibliographie indicative des travaux du Conseil économique et social ..............54ANNEXE A L’AVIS..........................................................................................56SCRUTIN............................................................................................................56DÉCLARATIONS DES GROUPES...................................................................58NOTES DE BAS DE PAGE ...............................................................................1
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AVIS adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du 29 novembre 2000
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Par lettre en date du 17 juillet 2000, le Premier ministre a saisi le Conseil économique et social du«rapport sur les perspectives de la France» élaboré par le Commissariat général du Plan. L'élaboration du projet d'avis a été confiée à la Commission spéciale du 1 Plan qui a désigné M. Gérard Alezard comme rapporteur . Pour son information, la Commission spéciale du Plan a procédé à l'audition de : - M. Robert Boyer, Directeur de recherche au CNRS;- M. Anton Brender, Directeur des études économiques de la Banque CPR;- M. Robert Castel, Directeur d'études à l’École des hautes études en sciences sociales (EHESS);- M. Jean-Michel Charpin, Commissaire au Plan;- M. Denis Clerc, Conseiller de la rédaction d'Alternatives économiques;- M. Hugues de Jouvenel, Directeur général duGroupe Futuribles;- Mme Danièle Linhart, Directrice de recherche au CNRS. Toutes les personnalités qui, par leurs travaux, la communication d’informations ou des entretiens, ont contribué à la préparation de cet avis voudront bien trouver ici l’expression des remerciements du rapporteur.
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INTRODUCTION
Dans son avis adopté le 8 juillet 1998 et intitulédébat,« Prospective, décision publique», notre assemblée appelait de ses vœux«la réalisation, à rythme régulier de l'ordre de trois ans, d'un état prospectif de la Nation, dont les trois assemblées pourraient décider de débattre, favorisant ainsi l'exercice d'une prospective continue et une large confrontation publique de points de vue.»Cette proposition est désormais réalité puisque le présent avis a précisément pour objet de porter une appréciation sur le rapport établi par le Commissariat général du Plan, à la demande du Premier ministre, sur« les perspectives de la France ». La saisine du Premier ministre en date du 17 juillet 2000 définit clairement le cadre dans lequel doit s'inscrire la réflexion de notre assemblée : il lui revient de rendre un«avis sur les analyses et propositions»contenues dans un rapport qui «a pour objet d'alimenter la réflexion collective sur les transformations de la société et de l'économie et sur les changements de moyen terme qu'il convient d'anticiper et d'organiser». En commandant ce rapport,le Premier ministre a souhaité engager une « réflexion collective sur une stratégie nationale de développement économique et social». Dans sa lettre au Commissaire au Plan en date du 24 novembre 1998, il lui assignait un quadruple objectif :«éclairer les perspectives à moyen et long terme pour l'ensemble des citoyens;décrire les possibilités de développement et de mise en œuvre pour les projets des acteurs économiques, sociaux, territoriaux;explorer, dans le nouvel environnement créé par l'euro, les stratégies économiques et sociales possibles et souhaitables;clarifier les choix à moyen terme des autorités publiques ».Dans cette perspective, ce rapport devait« rassembler des diagnostics fondés sur l'observation des faits, des explorations à partir de scénarios prospectifs, des préconisations de politiques structurelles présentées le cas échéant avec des alternatives »,dresser« un bilan des évaluations des politiques publiques, des principaux rapports élaborés sur l’initiative des ministères et du Conseil d'analyse économique, des travaux récents ou en cours menés par le Commissariat général du Plan, ainsi que des travaux préparatoires aux contrats de plan Etat-régions ». Le processus d’élaboration devait« être suffisamment large, pluraliste et ouvert pour faire apparaître les changements à anticiper ou à organiser ».Quatre orientations essentielles devaient enfin être privilégiées :«la lutte contre le chômage, le renforcement de la cohésion sociale, le développement de l'économie française dans le cadre européen, la modernisation des instruments de l'action publique». Le rapport, qui a été rendu public en juillet dernier, se compose d’une synthèse introductive et de sept chapitres thématiques qui visent à analyser les mutations en cours dans l’économie et la société (:société française « la éléments d’un diagnostic » ; « projet européen et mondialisation » ; « croissance, productivité et emploi » ; « prévenir les risques » ; « politiques de solidarité » ; « les territoires » ; « régulations publiques »). Il contient des préconisations qui ont été présentées par le Commissariat sous la forme d’une série de«pour l’avenir 83 orientations »elles-mêmes en six regroupées
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chapitres. C’est donc bien tout le champ de l’économique et du social, couvert par notre assemblée en vertu de ses textes fondateurs, qui est traité à travers ce rapport. L’exercice comporte, pour le Conseil économique et social, une spécificité dont il importe d’être conscient afin d’en bien marquer la portée et les limites : il revient à notre assemblée de rendre, dans un délai limité, un avis sur un rapport ayant« vocation à se reproduire selon une périodicité approximative de trois ans »; l’horizon temporel de cet avis doit être conforme à la vision prospective adoptée par le Commissariat général du Plan, c’est-à-dire de moyen terme, ce qui plaide pour écarter toute tentation au « pointillisme », à une sorte de juxtaposition d’avis sur des débats de section du Conseil ou au traitement de sujets sous la pression de l’actualité immédiate. Ce qui est, en définitive, attendu du Conseil économique et social, c’est qu’il enrichisse la réflexion de sa valeur ajoutée propre qui est celle, irremplaçable, des représentants de « la société civile organisée ». C’est donc une « première » aussi bien pour le Commissariat général du Plan que pour le Conseil économique et social, ce qui doit certes conduire à une certaine modestie mais ne doit pas interdire toute réflexion exigeante quant aux exercices à venir : il en va de l’efficacité et de la pérennité de la procédure engagée. Notre assemblée apprécie l’intérêt, la spécificité et l’originalité de la démarche ainsi initiée et du document soumis à son examen, qui valident l’initiative du Premier ministre. Il y a, en effet, un besoin réel de repères et de débats publics sur les perspectives à moyen terme du pays auquel entend répondre le processus mis en œuvre. Celui-ci peut être interprété comme une tentative opportune de réactivation d’une démarche de planification stratégique au niveau national à visée prospective. Elle pourrait déboucher, selon le Conseil économique et social, sur l’élaboration et la mise en application de programmes d’action pluriannuels. À cet égard, le report de l’échéance initialement prévue (fin 1999) pour la production de ce rapport peut également être révélateur d’un certain déficit de réflexion prospective dans la sphère publique et, en particulier, au Commissariat général du Plan dont les moyens, donc la capacité d’expertise et l’activité en la matière, avaient malheureusement diminué sur la dernière période. Conformément aux intentions initiales du Premier ministre, le rapport, soumis pour avis au Conseil économique et social, sera ensuite transmis« aux assemblées parlementaires, accompagné d’une lettre indiquant les principaux enseignements que le gouvernement entend en tirer pour son action. » Notre assemblée est ainsi sollicitée en amont du débat politique, ce dont il convient de se féliciter, mais ce qui souligne aussi sa responsabilité quant à la réussite souhaitable d’une expérience qui, si elle n’en porte pas la paternité, s’inscrit dans la ligne des propositions qu’elle a été amenée à formuler dans le passé. À cette occasion, le Conseil économique et social souhaite contribuer à la définition des voies et moyens de ce débat public nécessaire sur l’avenir de notre pays. Le présent avis est articulé autour du triple constat suivant : ce rapport est fondé sur des choix méthodologiques perfectibles ; le diagnostic rigoureux, lucide et sans concessions porté sur l’état de la société française fait apparaître
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une réalitépréoccupante même si, à côté des facteurs de risque ou de blocage, il en montre les atouts ; il débouche sur des «orientations» qui n’apparaissent pas totalement adaptées à l’importance des enjeux. C’est, au fond, la question du sens - de l’économique et du social et de l’action collective - qui est en jeu à travers ce rapport. Dans le cadre de la mondialisation, la compétitivité est une clé de la croissance et du rang de notre pays dans le monde. Cette dimension, appuyée notamment sur les valeurs entrepreneuriales, repose sur les entreprises françaises et sur les nouvelles formes de régulation publique qui doivent les favoriser. Dans un contexte marqué par des mutations structurelles intenses, la société, les femmes et les hommes qui la composent, apparaissent - plus encore que par le passé - en mal ou en quête de repères, de nouvelles donnes, d’un projet, d’une vision permettant d’éclairer l’avenir et de tracer des perspectives. Les attentes à l’égard du politique sont donc particulièrement fortes. Dans ce cadre, les valeurs au nom desquelles sont fixés les objectifs d’un accord collectif auraient pu être plus nettement précisées et affirmées. Le rapport aurait notamment dû être confronté aux travaux de notre assemblée, émanations des représentants de ce qu’il est convenu d’appeler la «société civile», c’est-à-dire des acteurs de la vie économique et sociale, et fruits du débat public permanent entre les membres de cette enceinte dont «l’expertise économique et sociale» et les« savoirs expérimentaux »mériteraient d’être reconnus à leur juste place aux côtés de« l’expertise technique ».C’est pourquoi, il y sera fait référence en tant que de besoin dans le cadre de cet avis qui tracera aussi des pistes pour alimenter son programme d’activités pour les mois à venir. Dans la même perspective, on trouvera aussi, en annexe, une liste indicative de travaux récemment adoptés sur des thèmes abordés de près ou de loin par le rapport. Promouvoir une démocratie sociale plus active fondée sur les principes d’égalité entre les citoyens, de responsabilité des acteurs et de progrèssocial, telle est, en résumé, la philosophie générale des travaux du Conseil économique et social telle qu'elle s'est construite au fil du temps. Tel est aussi le prisme à travers lequel ce rapport a été analysé ainsi que le fil conducteur des développements qui suivent.
I - DES CHOIX MÉTHODOLOGIQUES PERFECTIBLES Commencer cet avis par un détour méthodologique ne saurait surprendre qui sait bien que forme et fond sont interdépendants. Cela est d’autant plus nécessaire que, l’exercice étant voué à se renouveler périodiquement, il importe de tirer tous les enseignements de l’expérience du point de vue de la procédure. À cet égard, le bilan apparaît nuancé : des conditions d’un débat public éclairé ont certes été réunies grâce à une Commission ouverte dans sa composition, unpluralisme des sources et des analyses et un parti pris pluridisciplinaire ; toutefois, les modalités de la concertation, la conception et le champ de la prospective réalisée méritent d’être discutés.
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A - PLURALISME ET PLURIDISCIPLINARITÉ,CONDITIONS D'UN DÉBAT PUBLIC ÉCLAIRÉLe mode de préparation adopté était clairement affiché : il« répondait à la volonté de ne pas enfermer cette réflexion dans une problématique unique, quelle qu’elle soit. Le rapport s’efforce de prendre en compte la diversité française. Il ne cherche ni à s'inspirer d'un modèle, ni à se distinguer d'un anti-modèle. Il ne tente pas non plus de pondérer la capacité de changement et les conservatismes, la vitalité et les blocages. Il vise à intégrer simultanément les approches économique, sociologique et institutionnelle des problèmes. Il est enfin attentif, sur chacun des sujets, à tenir compte de la dimension géographique et à considérer simultanément l'ouverture au monde, l'intégration européenne, le socle national et le dynamisme des territoires.»L'objectif recherché ne peut qu’être approuvé, même si chacun mesure toute la difficulté de l’exercice. Bien que discutable sur tel ou tel point, le résultat obtenu – notamment au niveau du diagnostic – est globalement à la hauteur de l’ambition. Cela est suffisamment rare pour un travail de cette nature - que le Commissariat général du Plan lui-même n'a pas toujours été en mesure de mériter dans le passé - pour être noté.
1. Une commission ouverte dans sa composition Ainsi que le note le Commissariat général du Plan, «conformément au souhait du Premier ministre, ce rapport a été préparé en toute indépendance. (…)Ses conclusions ont été élaborées selon un processus collectif dans le cadre d'une commission de concertation, associant experts, organisations socioprofessionnelles et associations d'élus.» Présidée par le Commissaire au Plan, la Commission avait pour rapporteur général le Commissaire adjoint et comprenait trente trois membres dont des représentants des élus locaux, de chacune des organisations syndicales de salariés, du monde universitaire, des organisations professionnelles agricole et artisanale, des PME et des professions libérales, de l’administration et des associations œuvrant dans le domaine de l’exclusion et de la pauvreté, le mouvement associatif n’ayant pas été explicitement sollicité. Le rapport, quant à lui, ne traite d’ailleurs qu’à la marge de la place et du rôle des associations. A la veille du centenaire de la loi de 1901, il convient pourtant de souligner leur contribution à la régulation sociale et économique. Les associations participent en effet directement à l’organisation de la vie collective. Elles sont des ferments de la vie démocratique. On notera l’absence de représentants du MEDEF alors que les thèmes abordés dans ce rapport et son objet même - l’avenir de notre pays - intéressent au premier chef les dirigeants d’entreprises en tant qu’acteurs structurants de la vie économique et sociale. Le concept encore imprécis d’« entreprise citoyenne » aurait ainsi pu être davantage présent et analysé dans toutes ses dimensions et implications. Il est clair, pour l’avenir, dans l’intérêt même de la pérennité de l’exercice, que tout devra être fait pour éviter à nouveau une telle absence.
