Trajectoire d'insertion ou gestion « sociale » d'un chômage de masse ? L'insertion par l'activité économique dans deux bassins d'emploi
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Publié le
01 février 2006
Licence :
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Les relations entre l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et le secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE) ont été profondément modifiées par la loi de lutte contre les exclusions (1998) : cette dernière a institué une procédure d'agrément par l'ANPE des personnes embauchées par les structures d'insertion et chargé également l'Agence de leur suivi professionnelle. L'étude s'appuie sur des entretiens avec des personnes passées par l'IAE (sur deux territoires distincts) pour reconstituer l'ensemble de leurs trajectoires professionnelles et mesurer l'impact de cette expérience.
Voir
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« L E D E S C A R T E S
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»
2 9 , P R O M E N A D E M I C H E L S I M O N
9 3 1 6 6 N O I S Y - L E - G R A N D C E D E X
TÉL. 01 45 92 68 00 FAX 01 49 31 02 44
M É L .
c e e @ c e e . e n p c . f r
Trajectoire d’insertion
ou gestion « sociale »
d’un chômage de masse ?
L’insertion par l’activité économique dans deux bassins d’emploi
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FRANÇOISBRUN MICHÈLEERNSTSTÄHLI JÉROMEPÉLISSE
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RAPPORT DE RECHERCHE
Trajectoire d’insertion ou gestion « sociale » d’un chômage de masse ? L’insertion par l’activité économique dans deux bassins d’emploi
FR A N Ç O I SBR U N Centre d’études de l’emploi
MI C H E L EER N S TST Ä H L I Centre d’études de l’emploi
JE R O M EPE L I S S E Centre d’études de l’emploi
F é v r i e r 2 0 0 6N° 30
ISSN 1776-2979 ISBN 2-11-095790-5
’ ’ Trajectoi’re d insertion’ou gestion « sociale » d un chômag’e de masse ? L insertion par l activité économique dans deux bassins d emploi
François Brun, Michèle Ernst Stähli, Jérôme Pélisse
Les relations entre l’Agence na-tionale pour l’emploi (ANPE) et le secteur de l’insertion par l’acti-vité économique (IAE) ont été assez profondément modifiées par la loi de lutte contre les exclu-sions (1998) : cette dernière a institué une procédure d’agrément par l’ANPE des personnes em-bauchées par les structures d’insertion et chargé également l’Agence de leur suivi profes-sionnel. Notre étude qualitative s’est ap-puyée sur des entretiens appro-fondis avec des personnes passées par l’IAE (sur deux territoires distincts) pour reconstituer l’en-semble de leurs trajectoires pro-fessionnelles et mesurer l’impact de cette expérience. Des enquêtes auprès d’agences locales et de structures de ces mêmes territoi-res ont fourni un cadre interpréta-tif à ces entretiens.
RESUMÉ
porteuse de conflits (les agences veillant à ce que le dispositif concerne d’abord les personnes considérées comme les plus « éloignées de l’emploi » et les structures soucieuses d’avoir, au-delà de leur mission sociale, un collectif de travail viable), a fini par se roder et être l’objet d’un large consensus, surtout là où agences et responsables de struc-tures se connaissaient bien. En matière de suivi, dans un contexte économique difficile, les résultats sont certainement plus limités, dans la mesure où ce suivi étant loin de déboucher automatique-ment sur le placement, certaines frustrations peuvent s’exprimer. En réalité, le succès d’une action d’insertion est étroitement lié à deux facteurs : d’une part, la pertinence du diagnostic établi par le prescripteur et la compré-hension par l’usager de la spécifi-
Il nous est apparu qu’après une icli tél eduers setrstu ctuprreosp ods’ié nsedr’teiontnr eor ù; période de flottement, la procé- d’autre part, l’adéquation entre dure d’agrément, potentiellement les attentes des usagers et le Mots clés: structure d’insertion par l’économique, ANPE, e
« cœur de projet » des structures (qui porte plus ou moins sur la formation, l’accompagnement so-cial, les visées (ré)éducatives, voire thérapeutiques), dont l’orientation vers telle ou telle structure doit donc tenir compte. Lorsque l’expérience de l’in-sertion est conforme aux attentes qui se sont exprimées dans la définition du projet ou qui sont apparues dans le déroulement du parcours, les chances d’une in-fluence profonde et durable du passage par les structures d’in-sertion sont appréciables en dépit de la forte tension entre l’appro-che sociale et l’approche écono-mique qui est inhérente au projet même de l’IAE. Encore convient-il de ne pas s’attacher à une évaluation uni-quement en termes de retour immédiat à l’emploi à la sortie des structures, mais de prendre en compte le mieux-être et l’évo-lution du rapport au travail et au monde auxquels l’IAE peut sans aucun doute contribuer.
mploi, biographie.
Ce rapport a été validé par l’ANPE et devrait donner lieu à une publication de synthèse à l’Agence.
Sommaire
Introduction ........................................................................................................................7 Une reformulation de l’objet d’étude ............................................................................................................. 7 1. De l’effet à l’influence des dispositifs d’aide à l’emploi..........................................................................8 2. Partir de trajectoires plutôt que de dispositifs........................................................................................8 3. Prendre en compte le point de vue des usagers ...................................................................................9 Questions et hypothèses............................................................................................................................... 9 Méthode et caractérisation des terrains ...................................................................................................... 10 1. Le terrain Est, une petite ville dans un environnement rural ...............................................................10 2. Le terrain IDF, une zone essentiellement urbaine...............................................................................11 3. L’accès aux terrains et le déroulement de l’enquête ...........................................................................12
’ ’ ’ Première partie : L ANPE et l insertion par l activité économique ..............................15 1. Une relation institutionnelle problématique ............................................................................................. 15 2. Des arrangements locaux ....................................................................................................................... 19 3. L’ANPE face aux usagers des structures d’insertion : les aléas d’une relation triangulaire ................... 22 3.1. Un diagnostic plus ou moins partagé ...............................................................................................23 3.2. Les limites de l’accompagnement institutionnel ...............................................................................26
Deuxième partie : Publics, projets et types d usage de l Insertion par l activité ’ ’ ’ économique......................................................................................................................29 1. Le « cœur de projets » des structures, entre public cible et accompagnement ..................................... 30 1.1. Les structures et leurs publics ..........................................................................................................31 1.2. Les ensembliers : pour un parcours d’insertion modèle ?................................................................35 1.3. L’accompagnement ou le « cœur de projet » des structures ...........................................................37 2. Attentes et types d’usage de l’IAE par les chômeurs.............................................................................. 48 2.1. Prescriptions, orientations et « débrouillardise » : mode d’entrée en contact avec les structures et attentes en termes d’insertion .................................................................................................................48 2.2. Des types d’usage variés .................................................................................................................55
’ ’ Troisième parti’e : Linfluence du passage par lIAE sur les trajectoires : une question d ajustements ...........................................................................................61 1. Travail, emploi : quelle différence ? ........................................................................................................ 61 2. Des expériences du travail spécifiques aux SIAE ?................................................................................ 66 3. Apprentissages et formations, une influence essentielle mais peu légitimée......................................... 72 4. Le problème du caractère limité dans le temps des emplois d’insertion ................................................ 77 5. Déclics et durée. Influences de l’IAE....................................................................................................... 79
Conclusion .......................................................................................................................85
Annexes............................................................................................................................89 1. Structures d’insertion par l’activité économique, présentes sur les terrains, et personnes interviewées91 2. Cadrage statistique relatif au terrain de l’Est (Les SIAE et leur public) .................................................. 94 3. Fiches biographiques d’usagers passés par des SIAE........................................................................... 97 N° 1 Ruben, « un jeune des cités » (Tertio, Idf) ......................................................................................98 N° 2 Robert, ancien SDF (Régie de quartier et AI, Idf) .........................................................................108 N° 3 Julien, diplômé en droit et cinéma (Vers l’Emploi et Apsy, Paris) .................................................118 N° 4 Nicole, une jeune dans la précarité (USINE, Est) .........................................................................127 N° 5 Benoît, dépression, foi et IAE (La Ferme, Est)..............................................................................131 N° 6 Henriette, entre faillite et stigmatisation (USINE, Est)...................................................................135
INTRODUCTION
Nous recourons aux quantités lorsque nous ne pouvons pas comparer les qualités des choses.
Marvin Minsky, La Société de l'esprit
Ce rapport est issu d’une commande de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) concernant les « effets » du passage par une structure d’insertion par l’activité économique (SIAE) de personnes « éloignées de l’emploi » qui ont été orientées, ou au moins, agréées par l’ANPE : ces personnes ont-elles vu leurs trajectoires d’emploi infléchies par leur prise en charge et l’emploi qu’elles ont occupé, en principe de quelques semaines à deux ans au maximum, dans les chantiers d’insertion, les régies de quartier, les associations intermédiaires, les entreprises d’insertion ou encore les entre-prises de travail temporaire d’insertion ? Quelle plus-value apportel’accompagnementdes person-nes dans le type particulier d’emploi que ces structures proposent aux demandeurs d’emploi ? Comment évaluer les effets à terme de ces mesures sur les trajectoires des personnes ?
UNE REFORMULATION DE L OBJET D ÉTUDE ’ ’
Dans le cadre d’une étude purement qualitative et menée en huit mois, nous avons dû reformuler ces questions : bien loin en effet, de prétendre être en mesure de procéder à une véritable évaluation de l’IAE ou même de l’implication de l’ANPE dans l’IAE depuis la loi de lutte contre les exclu-sions, nous avons choisi de nous interroger sur les présupposés inclus dans l’idée même d’« insertion par l’économique », en soi véritable défi, en nous focalisant sur la description et sur l’appréciation subjective par les personnes elles-mêmes de l’expérience que représente le passage par ce type de structures rapportée à leur propre histoire1. Pour apprécier les «sur les trajectoires de chômeurs en grande difficulté, dueffets, à moyen terme, passage par une structure d’insertion par l’activité économique », nous nous sommes essentielle-ment attachés à reconstituer des trajectoires sociales, sous l’angle de l’emploi, mais aussi, plus lar-gement, de l’expérience des multiples dispositifs d’aide à l’emploi. Les entretiens biographiques approfondis devaient nous aider à comprendre leurs itinéraires, en des termes qui ne soient pas uni-quement factuels : il s’agissait d’apporter un complément aux mesures traditionnelles de l’efficience des dispositifs d’accompagnement, en prenant en compte leur influence sur les constructions et les dynamiques identitaires des personnes, sur l’évolution de leurs représentations du travail et de l’emploi, et sur leurs modes d’insertion dans la société2. Trois déplacements sont ainsi opérés par rapport aux modes d’évaluation les plus courants de « l’efficacité » des politiques d’emploi : - le premier vise à sociologiser autrement une démarche souvent fondée sur la statistique, en passant d’une étude de l’effet mécanique à celle de l’influence en profondeur des dispositifs ;
1rapide, que nous livrons ici pourrait, à notre sens, à partir d’une exploitation plus poussée du matériau La première analyse, extrêmement riche constitué par les données biographiques que nous avons recueillies et avec l’adjonction de données quantitatives susceptibles de permettre un éventuel traitement statistique, ouvrir la voie à des conclusions mieux armées et à une autre échelle. 2 Voir C. Dubar et D. Demazière qui revisitent la méthode biographique au sujet des parcours d’insertion de jeunes dansAnalyser les entretiens biographiques. L’exemple des récits d’insertionnotion de dynamique identitaire, qui sous-tend notre, Nathan, 1997. La approche, leur est en particulier empruntée.
Rapport de recherche du centre d’études de l’emploi
- le second consiste à prendre pour objet les trajectoires (et non les dispositifs) en remontant aussi loin que possible dans le passé afin de saisir des dynamiques et de ne pas se fonder uniquement sur les indicateurs habituels (formation, niveau de diplôme, origine sociale, etc.) ; - enfin, la parole des usagers est elle-même objet d’étude, conçue comme une donnée en soi riche d’enseignements, sans préjuger de l’objectivité de son contenu.
’ ’ ’ ’ 1. De l effet à l influence des dispositifs d aide à l emploi
Raisonner en termes « d’effet » correspond à une approche instrumentale qui vise d’une part à ren-dre compte de la relation entre les intentions affichées et les résultats mesurables d’une politique et d’autre part à évaluer la contribution de ce dispositif à ces résultats. Les outils probabilistes et statis-tiques, auxquels font appel les études économétriques, sont pour cela bien plus adaptés qu’une étude sur les trajectoires d’emploi de quelques dizaines d’individus. Mais les études quantitatives tendent à isoler les effets d’une série de variables prédéfinies par rapport à d’autres (le passage par un type de contrat aidé par exemple, ainsi que le sexe, l’âge, la formation, etc.) sur un moment déterminé d’une trajectoire d’emploi ou l’écart entre deux moments (situation avant l’entrée en mesure ou après le passage par celle-ci). Si elles fournissent ainsi un certain nombre d’indications sur les mé-canismes en œuvre dans le déroulement des dispositifs, elles se heurtent cependant à des problèmes méthodologiques lorsqu’elles concernent des publics aux parcours chaotiques, pour lesquels on dis-pose souvent de données fragmentaires et incertaines, particulièrement difficiles à interpréter, no-tamment en termes longitudinaux. Une approche plus qualitative permet de déplacer l’attention sur les modes de participation des per-sonnes à l’action publique et de s’intéresser aux effetsconstitutifsdes mesures d’aides à l’emploi. En l’occurrence, il s’agit de mieux saisir ce qui, dans un certain nombre de cas étudiés, revient au passage par l’IAE, quant à la structuration des rapports au travail et à l’emploi et à l’enclenchement des dynamiques d’insertion. Le dispositif peut être ainsi apprécié sous l’angle de son influence pro-fonde sur les personnes.
2. Partir de trajectoires plutôt que de dispositifs
En se centrant sur les trajectoires, l’étude cherche à repérer leurs points d’inflexion, à les rapporter aux espaces sociaux dans lesquels elles se sont déroulées et à préciser les conditions d’entrée dans le dispositif que représente l’IAE pour en distinguer le rôle propre. Entre le point de départ (l’école en général) et le point d’arrivée (le moment de l’interview) qui délimitent ces trajectoires, nous nous efforçons ainsi de mettre en perspective l’expérience que les personnes ont de l’IAE (parfois à plu-sieurs périodes de leur vie, en des circonstances différentes) en termes d’attentes, de bénéfices, de déceptions, de leçons, de projection vers l’avenir. Les trajectoires étudiées ne sont donc pas choisies au hasard mais sur la base commune d’un pas-sage par l’IAE,à un moment ou à un autre, de personnes sans emploi, a priori (mais pas forcément) inscrites à l’ANPE. De plus, bien que nous nous ne prévoyions qu’un nombre limité d’entretiens, nous nous sommes néanmoins souciés de la diversité des caractéristiques sociodémographiques et des parcours professionnels des personnes interrogées.
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Rapport de recherche du centre d’études de l’emploi
3. Prendre en compte le point de vue des usagers
La reconstitution des trajectoires à partir de la parole des personnes elles-mêmes (les données re-cueillies auprès de l’ANPE ou des intermédiaires de l’insertion intervenant en complément) consti-tue à notre connaissance une approche rarement engagée, sinon inédite, à propos de l’IAE3. Le caractère rétrospectif des entretiens biographiques, sur lesquels pèse fortement la situation des personnes au moment de l’entretien, ne doit certes jamais être perdu de vue, lors de leur exploita-tion : la reconstitution a posteriori d’expériences passées ne saurait être que partielle. Toutefois, rapporté à la diversité des situations actuelles, l’effet de mémoire n’est pas conçu comme un handi-cap, mais devient un atout, pour comprendre comment le passage par les différentes mesures au cours d’unecarrière influence,aujourd’hui, le rapport à l’emploi, au travail, au service public de l’emploi et à l’action publique.
QUESTIONS ET HYPOTHÈSES
Plusieurs séries de questions seront donc abordées :
- Que sont « devenues » les personnes passées par des structures d’insertion par l’activité économi- que (la notion de « devenir » ne se référant pas seulement à l’emploi occupé ou à son statut, mais à tout ce qui relève de l’identité sociale et professionnelle) ? Dans quelle mesure ces passages ont-ils contribué à transformer les rapports à l’emploi (stable ou non, pour une durée déterminée ou non) et au travail (en termes de tâches, de rétributions, de relations au milieu et de satisfac-tions/insatisfactions) ?4 passage par ces dispositifs a-t-il modifié les conventions légitimes du Le travail (un bon travail, un bon emploi, etc.) construites par les personnes ? A-t-il représenté une séquence importante un sas, un nœud, un point d’inflexion dans leur biographie, en termes d’emploi, mais aussi de lieu d’habitation, de contexte familial, d’insertion sociale ? - Quelle est la relation entre leur parcours d’emploi et d’activitéavant et aprèsle passage par ces dispositifs et quel a été, à cet égard, le rôle de ce dernier ? Leur relation au service public de l’emploi, partie prenante du dispositif, a-t-elle évolué ? Ces personnes ont-elles essentiellement subi leurs parcours d’insertion (réussi ou non, selonleurs critères, plutôt que selon ceux du chercheur) ou ont-elles participé activement à sa construction, et sous quel mode ? Quelles sont les interactions en œuvre entre tous les acteurs (usagers compris) de l’insertion ? - Comment l’action publique incorpore-t-elle les modes d’usage de l’IAE aussi bien par ses agents (à l’ANPE ou dans les structures mêmes) que par les publics ? Quelles conséquences en tire-t-elle pour l’élaboration de ses catégories et de ses outils ? Quelles caractéristiques semblent les plus déterminantes, quant à ces parcours et aux représenta--tions qui y sont attachées : sexe, âge, origine sociale ou nationale, situation familiale, situation lo-cale du marché du travail et de l’offre en matière d’insertion, caractéristiques locales de l’action publique, etc. ?
3 base documentaire du LaCEE fait apparaître, par exemple, 18 références sur l’insertion par l’activité économique entre 1993 et 2003. Aucune d’entre elles n’aborde cependant le point de vue des publics. 4Voir S. Paugam,Le salarié de la précarité, Paris, PUF, 2000 sur la distinction entre rapports au travail et rapports à l’emploi et la notion d’intégration socioprofessionnelle.
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Rapport de recherche du centre d’études de l’emploi
MÉTHODE ET CARACTÉRISATION DES TERRAINS
L’étude a reposé pour l’essentiel sur des entretiens ou des observations avec trois grands types d’acteurs : - des usagers ; - des agents du service public de l’emploi ; - des dirigeants et encadrants de structures. Des entretiens en face à face ont été conduits avec une petite trentaine d’usagers, les rencontres avec les agents du service public de l’emploi et avec les responsables de structures d’insertion (une vingtaine environ) s’étant déroulées tantôt en entretien individuel, tantôt en groupe, et parfois dans le cadre de réunions rassemblant les deux types d’acteurs5. L’étude s’est déroulée sur deux terrains d’étude contrastés, afin de diversifier les entrées, non seu-lement au niveau des individus et de leur histoire mais également en matière d’environnement dans lequel ils évoluent et vivent leur expérience d’insertion. Nous sommes en effet, partis, entre autres, de l’hypothèse que le contexte socio-économique et la dimension locale jouent un rôle non négli-geable dans les pratiques des structures d’insertion et de leurs partenaires, ainsi que dans la manière dont se construit le parcours des usagers des SIAE. La délimitation des terrains a correspondu à celle de territoires couverts par des agences locales de l’emploi et leurs réseaux de structures d’insertion dans deux bassins d’emplois. Le premier (« Est ») se trouve en Alsace et l’autre (« IDF ») correspond à une ville nouvelle de la banlieue parisienne et à ses environs. En dehors de leurs aspects contrastés développés ci-dessous, le choix de ces deux terrains a été orienté, pour le premier, par notre souhait d’approfondir des investigations dans une région dont un certain nombre d’acteurs locaux ont déjà été rencontrés dans le cadre d’une étude précédente (F. Brunet alii,Difficultés d’emploi, santé et insertion sociale, Document d’études Da-res, n° 106, octobre 2005) et, pour l’autre, à partir d’un accord entre la Direction générale de l’ANPE et une agence régionale disposée à faciliter cette étude.
1. Le terrain Est, une petite ville dans un environnement rural
La densité de population et d’habitat y est faible et quasi stagnante : la ville principale du bassin d’emploi (qui comprend environ 100 000 habitants) dépasse à peine 10 000 habitants. La population totale est y plutôt âgée. Un certain enclavement géographique caractérise le bassin d’emploi, d’autant plus que le réseau de transports publics se caractérise par son insuffisance. Du point de vue économique, la présence, encore marquée, de l’agriculture et l’effondrement, pendant les années 1980, de plusieurs secteurs clés de cette zone (industrie du métal, électrique, cuir et bois) entraînent une chute des emplois, à l’inverse de ce qui se produisait dans le reste de la région. Les entreprises de l’industrie et de la construction demeurent cependant des employeurs importants en comparaison de la moyenne natio-nale. La faiblesse de l’activité tertiaire est à noter, en lien avec celle du taux d’activité des femmes. Le tissu économique souffre donc de l’absence d’un pôle urbain moteur et d’activités porteuses. Malgré un taux de chômage encore nettement inférieur à la moyenne nationale (6,8 % contre 9,9 % fin 2004) comme dans toute la région, le sentiment général d’une dégradation du marché du travail est perceptible6longue durée a connu une augmentation in-. Ces dernières années, le chômage de
5Voir annexe 1 où nous présentons rapidement les structures et les personnes rencontrées. 6Sources Ministère du travail et Insee.
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