Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, sur les caisses de congés payés du bâtiment et des travaux publics

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Sénat. Commission Des Finances , Jean Arthuis

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Depuis 1937, les entreprises du bâtiment et des travaux publics (BTP) ne payent pas directement à leurs salariés leurs indemnités de congés payés mais cotisent à un régime spécifique qui en assure la gestion. En 2008, le réseau de 32 caisses de congés payés du BTP a collecté auprès des 210 000 entreprises du secteur plus de 6 milliards d'euros de cotisations patronales destinées au paiement des congés de 1,6 million de salariés. Ce rapport présente les recommandations formulées le 3 juin 2009 par la commission des finances pour une clarification de la gouvernance et de la gestion des caisses et pour un « juste retour » des fonds disponibles aux entreprises. Il expose ensuite l'ensemble des réponses apportées et fait le point sur les engagements pris par le régime pour se réformer et soutenir la relance de l'activité du BTP, notamment dans le cadre d'une mobilisation de 150 millions d'euros pour le logement HLM et les travaux publics.

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N° 67

SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 octobre 2009

RAPPORT D’INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur lescaisses decongés payés du bâtimentet destravaux publics,

Par M. Jean ARTHUIS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : ArthuisM. Jean, président ; Nicole Bricq,M. Yann Gaillard, Mme MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ;M. Philippe Marini, rapporteur général ;M. Jean-Paul Alduy, Bernard André, MM. Angels, Bertrand Auban, Denis Badré,Mme Michèle Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

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S O M M A I R E

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AVANT-PROPOS................7.........................................................................................................

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL ET LES ENGAGEMENTS PRIS PAR LE RÉSEAU DES CAISSES DE CONGÉS PAYÉS DU BÂTIMENT ET DES TRAVAUX PUBLICS.......................................... 8

I. LINSCRIPTION AU PROGRAMME DE CONTRÔLE DE LA COMMISSION DES FINANCES.....................................................1..1................................................................

A. LORIGINE DU CONTRÔLE : LA DISCUSSION DUN AMENDEMENT RELATIF À LA GESTION DES CAISSES DE CONGÉS PAYÉS DU BÂTIMENT ET DES TRAVAUXPUBLICS...............................................................................................................11B. UN SUJET QUI A SUSCITÉ LA RÉACTION IMMÉDIATE DES PRINCIPALES ORGANISATIONS PROFESSIONNELLES DU BÂTIMENT .............................................. 12

C.  ET QUI JUSTIFIAIT UNE INFORMATION PLUS APPROFONDIE DES PARLEMENTAIRES.................................................................................................................12

II. LA SITUATION FINANCIÈRE DU RÉGIME SPÉCIFIQUE DES CONGÉS PAYÉS DU BÂTIMENT................................................................14..........................................

A.LESCHIFFRES-CLÉS...............................................................................................14................

B. LÉQUILIBRE FINANCIER DU RÉGIME DES CONGÉS PAYÉS DU BTP............................ 161. Des résultats comptables excédentaires..........................................................61........................2. Un équilibre construit sur le produit des placements financiers.............................................. 18

C. LE MONTANT CROISSANT DES RÉSERVES ........................................................................ 19

D. DES TAUX DE COTISATIONS ET DES FRAIS DE GESTION DIFFÉRENTS SELONLESCAISSES..............................................................................................................21

III. LES MISSIONS DES CAISSES DE CONGÉS PAYÉS DU BÂTIMENT ET DES TRAVAUX PUBLIQUES........24................................................................................................

A. LA GESTION DES CONGÉS PAYÉS DES SALARIÉS DU BÂTIMENT ET DES TRAVAUXPUBLICS...............................................................................................................251. Le principe général du droit aux congés payés....................................................................... 252. Le cas particulier des professions affiliées aux caisses de congés payés................................. 253. Les règles applicables aux caisses de congés payés du bâtiment et des travaux publics.......62.............................................................................................................................

B. LA MUTUALISATION DU RISQUE LIÉ AUX INTEMPÉRIES .............................................. 27

C. LE RÔLE DE PERCEPTION DES COTISATIONS DES ADHÉRENTS DES ORGANISMES PROFESSIONNELS DU BÂTIMENT ET DES TRAVAUX PUBLICS........... 28

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IV. LES PRINCIPALES CRITIQUES DU RÉGIME DES CONGÉS PAYÉS DU BTP ET LES RÉPONSES APPORTÉES................................................................82........................A. DES PROBLÉMATIQUES DE GESTION ET DE GOUVERNANCE CONFIRMÉES PAR LAUDITION DES PRINCIPAUX ACTEURS DU RÉGIME ........................................... 28

B. LES RÉPONSES CONCRÈTES APPORTÉES AUX QUESTIONS DE VOTRE RAPPORTEUR..........................................................................................................................301. La mobilisation dune partie des réserves du régime.............................................................. 302. La dérogation apportée aux entreprises dont lactivité principale ne relève pas du bâtiment et des travaux publics.............................................................................................0..33. Le diagnostic interne mené par le régime des caisses : un constat sévère sur la gestion du régime................................1......3..............................................................................

V. LES OBSERVATIONS ET LES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR.................2.3......................................................................................................

A. LES OBSERVATIONS FORMULÉES SUR LES ACTIONS ENGAGÉES ............................... 321. La mobilisation dune partie des réserves du régime des congés payés du bâtiment............... 322. La dérogation accordée aux entreprises multi-activités.......................................................... 343. Le diagnostic de fonctionnement des caisses de congés payés................................................. 35

B. LA COMMUNICATION DES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SOUS LA FORME DUN RAPPORT DÉTAPE ....................................................................... 36

VI. LES RÉSULTATS DU CONTRÔLE : DES ÉLÉMENTS DE CLARIFICATION DE LA GOUVERNANCE ET DE LA GESTION DU RÉGIME........................................... 37

A. LES BÉNÉFICES DE LA PROCÉDURE CONTRADICTOIRE ................................................ 371. Toutes les parties prenantes ont été amenées à prendre position............................................ 372. Un « coup daccélérateur » pour la réforme du réseau........................................................... 38

B. LES ENGAGEMENTS PRIS PAR LE RÉSEAU ........................................................................ 391. Des avancées significatives en matière de transparence de gestion........................................ 392. Mais une mobilisation des fonds au bénéfice du plan de relance qui reste à concrétiser............................................................................................................0..4................

TRAVAUX DE LA COMMISSION........................................................................43.....................

I. COMMUNICATION DU 3 JUIN 2009................................................................34.....................

II. EXAMEN DU RAPPORT, LE 22 OCTOBRE 2009............................................................... 51

ANNEXE 1 LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES........................................................ 57

ANNEXE 2 EXTRAIT DU COMPTE RENDU INTÉGRAL DES DÉBATS DE LA SÉANCE DU 22 JANVIER 2009 PORTANT SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 200995................................................................................

ANNEXE3DÉCRETN°2009-493DU29AVRIL2009RELATIFAUXMODALITÉS D'AFFILIATION AUX CAISSES DE CONGÉS PAYÉS DU BÂTIMENT ET DES TRAVAUX PUBLICS DE CERTAINES ENTREPRISES APPLIQUANT, AU TITRE DE LEUR ACTIVITÉ PRINCIPALE, UNE CONVENTION COLLECTIVE NATIONALE ÉTENDUE AUTRE QUE CELLES DU BÂTIMENT ET DES TRAVAUX PUBLICS........................................................................ 63

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ANNEXE 4 DIAGNOSTIC DE FONCTIONNEMENT DU RÉSEAU CONGÉS INTEMPÉRIES BTP (NOTE DE SYNTHÈSE DU CABINET KPMG DU 10 OCTOBRE 2008)...............................................................................................................56

ANNEXE 5 COURRIER DU 16 OCTOBRE 2009 DE M. XAVIER DARCOS, MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES, DE LA FAMILLE, DE LA SOLIDARITÉ ET DE LA VILLE...................................................................96.......................

ANNEXE 6 COURRIER DU 30 SEPTEMBRE 2009 DE MM. DIDIER RIDORET, PATRICK BERNASCONI, JACQUES PETEY ET JEAN-JACQUES RAUB, PRÉSIDENTS DE LA FFB, DE LA FNTP, DES SCOP ET DE LUCF..................................... 77

ANNEXE 7 COURRIER DU 29 SEPTEMBRE 2009 DE M. JEAN LARDIN, PRÉSIDENT DE LA CAPEB1..9.....................................................................................................

ANNEXE 8 COURRIER DU 25 SEPTEMBRE 2009 DE M. PASCAL SANCHEZ, PRÉSIDENT DE LADEPACCOPAB..........................................................................................59

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AVANT-PROPOS Mesdames, Messieurs, Depuis 1937, dans la foulée de linstauration des congés payés, les caisses de congés payés du bâtiment et des travaux publics (BTP) assurent la gestion et la prise en charge des indemnités de congé des salariés employés par des entreprises. A la différence du régime général où les employeurs prennent directement en charge le paiement des congés payés, la profession du BTP étant caractérisée à lépoque par un « travail discontinu » et un fort « nomadisme » salarial a mis en place un régime spécifique de congés payés qui collecte aujourdhui plus de six milliards deuros de trésorerie, issus des cotisations patronales, dispose de plus de 777 millions deuros de réserves et produit plus de 130 millions deuros de revenus issus de placements financiers. Trouvant son origine lors de lexamen du premier projet de loi de finances rectificative pour 2009, tout entier consacré à la mobilisation de fonds disponibles pour financer le premier plan de relance de léconomie, le présent rapport dinformation est issu de la volonté de votre rapporteur dexplorer des pistes afin de rendre utiles pour léconomie, les entreprises et leurs salariés, les sommes collectées par les caisses de congés payés du BTP. Plutôt quun contrôle budgétaire à proprement parler, la méthode de travail retenue a pris la forme dun examen concerté du dossier, comprenant une phase de débat contradictoire, avec tous les acteurs du régime spécifique des congés payés du BTP : lunion des caisses de France (UCF), les 32 caisses, les organisations professionnelles et le ministère du travail qui assure la tutelle légale du dispositif. Ce rapport présente les recommandations formulées le 3 juin 2009 par votre rapporteur pour une clarification de la gouvernance et de la gestion des caisses et pour un « juste retour » des fonds disponibles aux entreprises. Il expose ensuite lensemble des décisions prises par le régime pour se réformer et soutenir la relance de lactivité du BTP, notamment dans le cadre dune mobilisation de 150 millions deuros pour le logement HLM et les travaux publics. Les réponses apportées par lUCF le 30 septembre dernier ont fait lobjet, le 22 octobre, dune communication devant votre commission des finances. Elles démontrent la prise de conscience et la volonté réelle des caisses daméliorer leur efficience et leur légitimité. De fait, des avancées significatives sont proposées en matière de transparence de gestion. Mais au-delà de leffet dannonce, il leur reste maintenant à honorer les engagements ici rendus publics.

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LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL ET LES ENGAGEMENTS PRIS PAR LE RÉSEAU DES CAISSES DE CONGÉS PAYÉS DU BÂTIMENT ET DES TRAVAUX PUBLICS

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Les cinq recommandations formulées par votre rapporteur le 3 juin 2009

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1. La gestion du régime des congés payés du BTP doit sengager dans la présentation de comptes consolidés et synthétiques ainsi que lélaboration dun suivi mensuel de létat de la trésorerie et de la valeur du patrimoine, y compris immobilier, de lensemble des caisses. Dans cette optique, il conviendrait dévaluer lintérêt de regrouper les caisses par grandes régions, voire de fusionner lensemble.

2. Le montant des réserves doit être réduit au strict niveau nécessaire au bon fonctionnement du régime, les excédents devant être redistribués en priorité aux adhérents pour lexercice écoulé, et vers des actions dintérêt général pour les excédents antérieurs. 3. La gouvernance des caisses de congés payés doit être améliorée non seulement en direction de lensemble des adhérents, mais aussi des salariés qui, in fine, bénéficient des indemnités de congés payés. Une réflexion sur une ouverture des conseils dadministration à des personnalités extérieures et à des représentants des salariés doit être engagée. 4. Sans remettre en question les pouvoirs dévolus aux agents de contrôle ainsi que la nécessité dassurer leffectivité des congés payés, la mise en recouvrement des cotisations doit faire lobjet dun examen approfondi des caisses, en liaison avec les services de la tutelle qui peuvent utilement intervenir au titre du recours gracieux, afin de déviter que les poursuites engagées par les caisses ne conduisent, à elles seules, les entreprises vers des procédures de redressement et de liquidation judiciaires. Cette précaution est essentielle en période de crise, de baisse dactivité et de risques accrus de rupture de trésorerie.

5. Les prélèvements effectués par les caisses doivent être clairement identifiés au regard de leur fondement et de leur affectation. Les adhérents doivent recevoir une information explicite sur leur caractère obligatoire ou facultatif.

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Les premières réponses apportées au contrôle effectué par votre rapporteur

-les caisses ont décidé de mobiliser 100 millions deuros pour financer des projets de réhabilitation dans le secteur HLM ;

- le Gouvernement a publié le décret n° 2009-493 du 29 avril 2009 afin de permettre aux entreprises, dont lactivité principale ne relève pas du BTP, dassurer le paiement direct des congés payés à leurs salariés, sans cotiser aux caisses.

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Les engagements pris par le réseau des caisses de congés payés du bâtiment et des travaux publics Votre rapporteur a pris acte, au cours de la réunion de la commission des finances du 22 octobre 2009, des réponses transmises par lUCF :

 ses membres se sont engagés à mettre en place prochainement unsuivi mensuel de la trésorerie consolidée de lensemble des caissesconvient de noter que le niveau moyen de; il la trésorerie globale du régime sétablissait à environ 6,4 milliards deuros au 31 mars 2009, cette somme étant composée des réserves et des cotisations collectées ;

 à notre demande, une évaluation commandée par lUCF chiffre à115 millions deuroslavaleurdupatrimoineimmobilierduréseau ; il restera certes à en préciser la composition (usage et destination des locaux, superficie), mais il sagit déjà dune première information dans ce domaine ;

 lUCF a décidé laréserves de 50 à 35 jours deréduction du plafond des cotisation aura pour effet dabaisser le niveau de celles ci de 749 millions deuros au qui 31 mars 2009 à 598 millions deuros en 2010 et dengager un vaste mouvement de rétrocession de fonds auprès des entreprises ;

 50 millions deuros supplémentaires au ti tre de la participation des caisses au soutien de lactivité du secteur ont été ajoutés aux 100 millions décidés en mars 2009 en faveur de la réhabilitation des logements HLM, portant ainsi à150 millions deuros le soutien au plan de relance;

 lacertification et la publicité systématique des comptes des caisses demandées par votre commission des finances seront généralisées à toutes les caisses ;

 laparticipation de personnalités extérieures aux conseils dadministration fait actuellement lobjet dun débat entre les organisations professionnelles. A cet égard, la CAPEB et la CFDT se sont prononcées en faveur dune représentation des salariés au sein des conseils dadministration des caisses alors que la FFB, organisation majoritaire, y est opposée ;

 une étude de quantification du contentieux li é au recouvrement et à ses effets sur la pérennité des entreprises en temps de crise est lancée tant par lUCF que par lautorité de tutelle afin denvisager la mise en place deprocédures particulières de suivi des entreprises en difficulté;

 le service du ministère du travail a validé unbordereau type de perception des cotisationsdans lesquelles les cotisations professionnelles sont clairement identifiées ;

 enfin, lUCF a décidé desupprimer les frais de dossier de mettre un terme afin aux disparités relevées par la commission des finances.

*** Votre rapporteur attire tout particulièrement lattention des parties prenantes sur la nécessité dhonorer lensemble de leurs engagements, notamment en ce qui concerneétceftivifel de la mobilisation de leurs réserves à hauteur de 150 millions deurospour soutenir, dans le cadre du plan de relance, lactivité des entreprises dans le secteur HLM et des travaux publics. Celle-ci ne saurait rester « optique » en prenant la forme dun fonds dédié à des prêts au taux de 1 %. Elle doit faire lobjet dunedotation exceptionnelle en faveur, notamment, du financement du logement social.

Par ailleurs, les rétrocessions de cotisation faites sur les excédents des années antérieures doivent également bénéficier, dans les mêmes conditions, aux entreprises désaffiliées du régime en application du décret du 29 avril 2009 qui ont régulièrement cotisé sur les exercices concernés.

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