Rapport d'information déposé par la Commission des finances [...] en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur la gouvernance des universités dans le contexte de la LOLF
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01 juin 2006
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
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Français
Disposant d'une enquête réalisée par la Cour des comptes à la demande de la Commission des finances sur l'efficience et l'efficacité des universités, la mission d'évaluation et de contrôle a mené de nombreuses auditions et tables rondes qui ont permis de mesurer la grande diversité du paysage universitaire français et d'évaluer ses faiblesses. Les lacunes de la gouvernance du système universitaire s'observent à deux niveaux : l'Etat, d'une part, manque de vision stratégique, les universités d'autre part, n'ont souvent pas de projet commun d'établissement et réalisent une gestion comptable et financière qui n'est pas assez rigoureuse. Ce rapport présente quelques leviers qui doivent permettre aux universités de mieux assumer leur autonomie.
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N°3160 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 juin 2006. RAPPORT DINFORMATION DÉPOSÉ en application de larticle 145 du RèglementPAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLANen conclusion des travauxde la Mission dévaluation et de contrôle (MEC)(1)surLA GOUVERNANCE DES UNIVERSITES DANS LE CONTEXTE DE LALOLF
ET PRÉSENTÉ PAR MM. MICHELBOUVARD ETALAINCLAEYS, Députés. MM. AUGUSTINBONREPAUX ETYVESDENIAUD, Présidents.
(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
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La mission dévaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de léconomie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard dEstaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier.
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SOMMAIRE___
Pages
INTRODUCTION................................................................................................................. 5 I. BIEN QU ELLES AIENT CONNU DE REELLES EVOLUTIONS CES DERNIERES ANNEES, LES UNIVERSITES FONT DIFFICILEMENT FACE AUX ENJEUX ACTUELS.......................................... 13
A. LE SYSTEME UNIVERSITAIRE A SURMONTÉ DIMPORTANTS CHANGEMENTS CES DERNIERES ANNEES................................................................................................... 13
1. Le passage à un enseignement supérieur de masse............................................... 13 2. La modernisation de la gouvernance et le développement des contrats.................... 14 3. Le LMD : une réforme réussie bien quinachevée.................................................... 15
B. LECHEC DE CERTAINES CATEGORIES DETUDIANTS TRAHIT LES FAIBLESSES DU PILOTAGE DE LETAT ET DES ETABLISSEMENTS........................................................... 16
1. Léchec aux diplômes : un gâchis humain et financier.............................................. 16 2. Les carences du pilotage par lÉtat......................................................................... 19 3. Les faiblesses de la gouvernance des universités................................................... 20
II. AGIR SUR QUELQUES LEVIERS PERMETTRAIT D AMELIORER LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITES....................................................................................................................... 25 A. RENFORCER LA CAPACITE DE PILOTAGE DES ETABLISSEMENTS.................................. 25 1. Les structures de gouvernance doivent permettre lémergence dun intérêt commun................................................................................................................ 25 2. Améliorer la gestion administrative, budgétaire, comptable et financière................... 30 3. Donner aux universités davantage de leviers de gestion.......................................... 36
B. FONDER LES RELATIONS DES UNIVERSITES AVEC LETAT SUR UNE VISION STRATEGIQUE............................................................................................................ 39
1. Les contrats doivent traduire une stratégie ; lévaluation doit en contrôler lefficacité.. 39
2. Donner la priorité à lorientation des étudiants......................................................... 44
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EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................ 49
AUDITIONS......................................................................................................................... 57
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES.......................................................................... 59
COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS................................................................................ 61
LISTE DES ENTRETIENS DES RAPPORTEURS................................................................. 231
ANNEXE : RAPPORT REMIS A LA COMMISSION DES FINANCES PAR LA COUR DES COMPTES EN APPLICATION DE L ARTICLE 58, ALINEA 2, DE LA LOLF.......................... 233
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INTRODUCTION
Le service public de lenseignement supérieur doit garantir laccès de tous les bacheliers à la formation et aux diplômes et développer la recherche sur lensemble du territoire national. Cependant, la question de la performance des universités ne peut pas être posée de façon uniforme, car les objectifs du système universitaire sont multiples (transmission des savoirs, recherche de haut niveau, insertion professionnelle) et les établissements très hétérogènes. La grande diversité qui caractérise le paysage universitaire français doit être prise en compte dans lorganisation du système.
Les universités ont réussi, avec peu de moyens, à assurer le passage à un enseignement supérieur de masse. Toutefois, les résultats des étudiants ne sont pas satisfaisants. Les chances de réussite des étudiants aux diplômes sont très inégales selon le type de baccalauréat quils ont obtenu : ainsi, en 2003, après un parcours de 2 à 5 ans en premier cycle, 82,8 % des bacheliers généraux ont obtenu un DEUG(1) des bacheliers technologiques et seulement 15,4 %, contre 40 des % bacheliers professionnels(2). Du point de vue de laccès à lemploi, la situation est également perfectible.
En application de larticle 58, alinéa 2, de la loi organique du 1eraoût2001 relative aux lois de finances (LOLF), la commission des Finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur et lefficacité des« Lefficience universités ». Dans le cadre de lexamen de la performance, on distingue lefficience, cest-à-dire le rapport entre les moyens et les résultats, de lefficacité qui mesure les résultats au regard des objectifs. Le rapport remis par la Cour en décembre 2005, annexé au présent rapport, montre que la gestion des universités nest pas suffisamment efficace et efficiente, mais que dimportants progrès sont possibles.
(1) Le diplôme détudes universitaires générales (DEUG) nexiste plus : dans le cadre du système LMD, la licence valide les trois premières années détudes supérieures. (2) Source : direction de lenseignement supérieur.
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Vos Rapporteurs tiennent à rappeler, à linstar de la Cour des comptes, que létude de la performance du système universitaire français doit toutefois tenir compte du niveau de financement consacré par notre pays à lenseignement supérieur, qui, avec 6.965 dollars dépensés par étudiant pour un an(1), est insuffisant comparé aux universités étrangères. Par ailleurs, lobjectif de démocratisation ne pourra être atteint sans une amélioration globale des conditions de la vie étudiante, ce qui pose notamment la question de lattribution des bourses et du développement du logement étudiant.
Les lacunes de la gouvernance du système universitaire sobservent à deux niveaux : lÉtat, dune part, manque de vision stratégique et exerce une tutelle que lon a pu qualifier à la fois de molle et de « tatillonne » ; les universités, dautre part, nont souvent pas de projet commun détablissement et réalisent une gestion comptable et financière au jour le jour pas assez rigoureuse. Cependant, le constat est évidemment très variable selon les établissements. La mise en uvre de la LOLF constitue une chance pour les universités. En instaurant la culture de lefficacité de la dépense publique, elle constitue lopportunité dune modernisation que les universités doivent saisir.
Lautonomie est une notion ambiguë. Lautonomie des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), introduite par la loi dite Edgar Faure du 12 novembre 1968, reprise par la loi dite Savary du 26 janvier 1984, et consacrée à cette occasion par le Conseil constitutionnel(2), est une autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière (article L. 711-1 du code de léducation). Comparée à celle dont bénéficient la plupart des universités étrangères, cette autonomie est toute relative. En outre, cest une notion à géométrie variable. Définie comme la capacité dune université à mener une politique détablissement, lautonomie est dotée dune portée différente par chacune. Par ailleurs, elle sapplique différemment selon les domaines : ainsi, lautonomie pédagogique, renforcée par la mise en uvre de la réforme LMD, est relativement large dans le cadre de la réglementation nationale des diplômes et des programmes, tandis que lautonomie financière et administrative est très limitée.
Le présent rapport se concentre principalement sur la gouvernance des établissements universitaires, tant dans leur organisation interne que dans leurs relations avec lÉtat. Il ne traite pas de la recherche, ni de la question de louverture internationale des universités (accueil des étudiants et enseignants étrangers en France, situation des post-doctorants français qui étudient à létranger, etc.).
(1) Il s agit de la dépense moyenne par étudiant hors dépenses de recherche, daprès les statistiques de lOCDE, calculée en parité de pouvoirs dachat ; une simple conversion en euros naurait donc pas de sens. Lindicateur retenu par lOCDE en 2004 est basé sur des données de 2001. Les auditions de la mission ont montré quil fallait considérer les statistiques officielles avec prudence. (2) Décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984, et décision n° 93-322 DC du 28 juillet 1993.
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Il faut donner aux universités la capacité de faire face aux enjeux actuels, que ce soient la mise en place du LMD, linternationalisation croissante de lenseignement supérieur et de la recherche ou la nécessité de préparer les étudiants à une vie professionnelle variée dans une économie fondée sur linnovation et la connaissance. Pour remplir leurs missions, les universités ont besoin dautonomie, afin dêtre en mesure de mener une stratégie claire et de nouer des partenariats. La relation contractuelle entre lÉtat et les universités na de sens que si ces dernières sont capables de définir une politique propre dans le cadre dobjectifs nationaux. En contrepartie, lÉtat doit renforcer lévaluationa posteriori. Actuellement, les établissements nutilisent pas toutes les marges de manuvre que leur offre la loi. Lamélioration de la gouvernance des universités dans le sens dune capacité de pilotage renforcée passe avant tout par la modernisation de pratiques. Cest pourquoi ce rapport, fruit de nombreuses auditions qui ont permis de recueillir les suggestions de lensemble de la communauté universitaire ainsi que du monde de lenseignement supérieur et de la recherche, comporte autant de recommandations que de pistes de réformes.
Bien quelles aient surmonté dimportants changements ces dernières années, les universités peinent à faire face aux enjeux actuels. La mise en uvre de certaines propositions pourrait, sans bouleversement, permettre de renforcer leur gouvernance.
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A. RENFORCER LA CAPACITE DE PILOTAGE DES ETABLISSEMENTS
commun
stratégiques ; chaque année, le président de luniversité présente un rapport dactivité qui
léducation nationale (ESEN).
les missions de lAgence de mutualisation des universités (AMUE).
2. Améliorer la gestion administrative, budgétaire, comptable et financière
compte le niveau des responsabilités assumées par celui-ci dans le déroulement de sa
bibliothèques, etc.).
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