Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur le crédit d'impôt recherche
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01 juin 2010
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
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Français
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Créé par l'article 67 de la loi de finances pour 1983, le crédit d'impôt recherche (CIR) est un dispositif dont l'objectif est d'inciter les entreprises à développer leurs activités de recherche et développement (R&D). Le CIR a fait l'objet d'une nouvelle réforme, opérée par l'article 69 de la loi de finances pour 2008 et visant à simplifier ce dispositif ainsi qu'à renforcer les mesures de sécurisation à l'égard des entreprises. C'est dans ce cadre que le bureau de la commission des Finances a souhaité que la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) procède à une évaluation de la réforme du crédit d'impôt recherche.
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° ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 juin 2010.R A P P O R T D I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIREen conclusion des travauxde la Mission dévaluation et de contrôle (MEC)(1)sur le crédit dimpôt recherche ET PRÉSENTÉPARAlain CLAEYS, Jean-Pierre GORGES et Pierre LASBORDESMM. Députés ___ MM. OLIVIERCARRÉ et DAVIDHABIB Présidents. ___
(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
La mission dévaluation et de contrôle est composée de : MM. Olivier Carré, David Habib, Présidents ; M. Jérôme Cahuzac, Président de la commission des Finances de léconomie générale et du contrôle budgétaire, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard Dell'Agnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.
3 SOMMAIRE ___
Pages
LES 9 PROPOSITIONS PRIORITAIRES DE LA MEC.............................................................. 5A. AMÉLIORER LEFFICACITÉ DE LA DÉPENSE..................................................................... 5B. MIEUX SÉCURISER LE DISPOSITIF.........................5...........................................................C. MIEUX CONTRÔLER..5........................................................................................................
INTRODUCTION........................7....................................................................................................RAPPEL : LES ÉVOLUTIONS DU CRÉDIT D IMPÔT RECHERCHE ENTRE 1983 ET 2008............... 9 I. L EFFICACITÉ DE LA RÉFORME DE 2008 : UN BILAN NUANCÉ SELON L OBJECTIF POURSUIVI................................................................................................................................1.1A. MALGRÉ LA CRISE, UNE STABILISATION DE LEFFORT DE RECHERCHE SANS ATTEINDRE LES OBJECTIFS DE LA STRATÉGIE DE LISBONNE........................................ 111. La réforme de 2008 semble avoir arrêté la baisse continue de leffort de recherche privée en France depuis 1993 ................................................................................... 11
2. Leffort de R&D a bien été stimulé grâce au CIR... mais pas assez pour atteindre l'objectif de consacrer 3 % du PIB à la R&D .............................................................. 14
3. Les raisons de ce bilan positif mais insuffisant ......................................................... 16
a) Limpact de la crise économique et financière............................................................. 16b) Limpact de la désindustrialisation..........................................................18..................
B. ATTRACTIVITÉ DU TERRITOIRE ET EMPLOI : DES RÉSULTATS ENCOURAGEANTS À CONFIRMER22.....................................................................................................................a) L attractivité de la France est confirmée en 2009........................................................ 22 b) Limpact sur lemploi des chercheurs, perceptible, reste à confirmer............................ 24
C. MAIS UN DISPOSITIF FAVORISANT DES STRATÉGIES DOPTIMISATION FISCALE.......... 26 II. L ÉVOLUTION GALOPANTE DU COÛT DU CIR DEPUIS 2008................................................. 29A. UNE DÉPENSE FISCALE EN TRÈS FORTE PROGRESSION.............................................. 29
1. Une augmentation pérenne du fait de la réforme de 2008 ....................................... 29
2. Un renchérissement temporaire du fait du remboursement anticipé et accéléré des créances depuis 2009 ................................................................................................ 31
3. Un coût comparable à celui des dispositifs équivalents dans certains pays de lOCDE ....................................................................................................................... 33a) Aux États-Unis........................................................3.3................................................b) Au Japon................................................................................................................3.3.
4
B. UN BÉNÉFICE PARTAGÉ PAR LENSEMBLE DES ENTREPRISES..................................... 351. La répartition du montant du CIR selon la taille de lentreprise ................................ 35
a Le CIR bénéficie prioritairement aux entreprises petites, moyennes et de taille intermédiaire3.5..........................................................................................................b) La qualité des statistiques doit être améliorée............................................................. 372. La répartition du montant du CIR par type de dépenses et par secteur dactivité .... 39
a) Une surévaluation des dépenses de fonctionnement..................................................... 39b) Lanalyse de la répartition du CIR par secteur dactivité montre que lindustrie est largement bénéficiaire......................................14.......................................................
III. LES PROPOSITIONS DE LA MEC...................................47.......................................................A. AMÉLIORER LEFFICACITÉ DE LA DÉPENSE................................................................... 471. Cibler sur les PME indépendantes, catégorie dentreprises la plus intensive en R&D............................................................................................................................47
a) La pérennisation du remboursement anticipé de la créance de CIR............................... 47
b) Caractériser les entreprises les plus intensives en R&D pour éventuellement prévoir un ciblage du crédit dimpôt recherche.......................................................................... 48
2. Limiter les effets daubaine et les stratégies doptimisation fiscale injustifiés........... 50
a) Lutter contre les effets daubaine liés à lévaluation forfaitaire des dépenses de fonctionnement50........................................................................................................b) Lutter contre les stratégies doptimisation fiscale injustifiées........................................ 51B. MIEUX SÉCURISER LE DISPOSITIF55..................................................................................
1. Améliorer linformation des entreprises sur les dépenses éligibles au CIR .............. 552. Développer le recours à la procédure de rescrit et au contrôle sur demande .......... 59
C. MIEUX CONTRÔLER.60.......................................................................................................
1. Améliorer la qualité et lefficacité du contrôle fiscal .................................................. 60
2. Améliorer les outils dévaluation de la performance du CIR ..................................... 63
EXAMEN EN COMMISSION................................6...7..................................................................
ANNEXES.........................................................73........................................................................
I. PASSAGE DNRD - DIRD.................................................................................................................... 73
II. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES..................................................................................... 75III. COMPTES RENDUS DES AUDITIONS.................................................................78..................
5
léligibilité des dépenses de R&D au crédit dimpôt recherche.
7
INTRODUCTION
Le bureau de la commission des Finances a souhaité que la mission dévaluation et de contrôle (MEC) procède à uneévaluation de la réforme du crédit dimpôt recherche résultant de larticle 69 de la loi de finances pour 2008(1).
Trois Rapporteurs ont été désignés : outre les deux Rapporteurs spéciaux de la commission des Finances pour la missionchecherRe MM. Alain Claeys et Jean-Pierre Gorges , M. Pierre Lasbordes qui, au nom de la commission des Affaires économiques, a présenté lavis budgétaire relatif aux grands organismes de recherche lors de lexamen du dernier projet de loi de finances. Les députés chargés du rapport représentent à la fois les deux Commissions les plus concernées, mais aussi deux groupes politiques sur les quatre composant lAssemblée nationale : respectivement lUnion pour un mouvement populaire et le groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche.
Les travaux de la mission, de février à juin 2010 lui ont permis dentendre les principaux acteurs des sphères publique et privée concernés par la politique en faveur de la recherche et développement et de linnovation.
La recherche et développement (R&D) ainsi que l'innovation constituent les éléments essentiels de la croissance et de la compétitivité dans les économies dites de la connaissance. Le volume des activités de R&D engagées en France apparaît à cet égard insuffisant. En effet, avec 2,1 % de son PIB consacré à la R&D en 2006, la France se situe dans une position intermédiaire : au dessus, certes, de la moyenne européenne, mais très en deçà de l'Allemagne, des pays scandinaves, des États-Unis et du Japon. L'intégralité de l'écart d'intensité de R&D entre la France et ses principaux partenaires est imputable au volume de R&D réalisé par le secteur privé.
Or, la littérature économique est unanime sur le fait quun soutien public aux activités de R&D des entreprises, justifié par les retombées économiques hors de lentreprise qui consent linvestissement (externalités positives), savère nécessaire compte tenu de la prise de risque, qui peut être difficilement finançable. Depuis quelques années ces arguments classiques ont été renforcés par la nécessité daccroître lattractivité des territoires nationaux pour les activités de R&D.
Pour inciter les entreprises à développer leurs activités de R&D et dinnovation, la France a donc instauré un ensemble daides directes à travers des subventions versées aux entreprises sous certaines conditions, et daides indirectes par des dispositifs dallègements fiscaux et sociaux avantageux :le crédit dimpôt recherche (CIR)et les statuts de jeune entreprise innovante ou universitaire (JEI et JEU) en sont les mesures phares.
(1) Loi de finances pour 2008 n° 2007-1822 du 24 décembre 2007.
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En 2007, le montant des aides directes en faveur des entreprises sest élevé à 2,6 milliards deuros tandis que le montant des allègements fiscaux en faveur de la R&D atteignait 1,8 milliard deuros.
Créé en 1983, le crédit dimpôt recherche est un dispositif dont le mode de calcul a connu de multiples ajustements rappelés dans lencadré ci-après. Ces modifications successives avaient abouti à la mise en place dun dispositif fondé sur un système de calcul mixte (avec une part en volume de recherche et une part en accroissement), rendu trop complexe et insuffisamment incitatif.
La réforme du CIR en 2008 a donc été engagée pour en améliorer l'efficacitéà travers quatre actions :
sa simplification, par labandon de la déduction fiscale appliquée à la part en accroissement des dépenses de R&D ;
lélargissement de son assiette, en rendant éligibles la somme totale des dépenses de R&D engagées par lentreprise ;
son renforcement, par le relèvement du taux du crédit d'impôt applicable de 10 % à 30 % ;
sa sécurisation pour les entreprises, par lextension du rescrit et lassouplissement des conditions du contrôle sur demande.
Depuis cette réforme, la France est devenue le pays de lOCDE qui apporte le plus fort soutien aux dépenses de R&D des entreprises, que ce soit à travers des aides directes ou des allègements fiscaux et sociaux.À lui seul, le CIR représentait une dépense fiscale de 4,155 milliards deuros en 2008. Compte tenu des mesures adoptées dans le cadre du plan de relance de léconomie en 2009, le CIR est devenu la première dépense fiscale en France pour un montant de 5,8 milliards deuros.
Cette montée en charge du coût du crédit d'impôt recherche depuis 2008 était une raison supplémentaire pour évaluer, deux ans après, limpact de la réforme introduite en loi de finances pour 2008.Ses travaux ont permis à la mission dévaluation et de contrôle dapprécier le succès du nouveau dispositif mais également de détecter certains dysfonctionnements.
Cest pourquoi, sans chercher à remettre en cause larchitecture générale du crédit d'impôt recherche issue de la réforme de 2008, dont lattractivité a été saluée de façon unanime et appuyée par tous les interlocuteurs auditionnés, la mission souhaite présenter dans ce rapport une série de propositions destinées à en améliorer encore lefficacité.
* * *
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lerelèvement du taux à 50 % de l'accroissement des dépenses de recherche d'une année par rapport aux dépenses de même nature de l'année précédente (article 4 de la
Une part en volume (5 % des dépenses engagées) a donc été introduite pour toutes les entreprises qui engagent des dépenses de recherche au cours dune année, quelle que soit lévolution de ces dépenses ;
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afin de renforcer le partenariat entre recherche publique et recherche privée,les
du crédit dimpôt calculé sur le volume des dépenses a étéle taux relevé de5 % à 10 %pour 2006) tandis que celui appliqué sur(article 22 de la loi de finances la
a été relevé de 8 à 10le plafond deuros millionspuis deuros 16 millions
suppression de la conditio
n de chiffre daffaires pour le bénéfice du contrôle
dimpôt recherche.es-cCellipeuvent demander à ladministration deffectuer un contrôle sur certains points précis. Si ladministration conclut à une absence danomalie, cette conclusion lui est ensuite opposable. Si, au contraire, le contrôle fait apparaître, sur les points concernés, des erreurs ou inexactitudes, omissions ou insuffisances dans les déclarations souscrites, le contribuable peut procéder à une régularisation moyennant un intérêt de retard à taux réduit.
