Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur les financements extrabudgétaires de la recherche et de l'enseignement supérieur
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01 décembre 2011
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Français
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Le rapport de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) s'intéresse aux financements extrabudgétaires de la recherche et de l'enseignement supérieur dont l'objectif est de relancer l'effort de recherche français. Ces modes de financement sont mis en oeuvre par des opérateurs de l'État, en particulier par les universités s'agissant du plan Campus et par l'Agence nationale de la recherche (ANR) pour le volet « recherche » des investissements d'avenir dans le cadre du grand emprunt.
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° ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 décembre 2011. R A P P O R T D ’ I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ en application de l’article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE en conclusion des travauxla Mission d’évaluation et de contrôle (MEC)de (1)sur les financements extrabudgétaires de la recherche et de l’enseignement supérieur ET PRÉSENTÉ
PARCLAEYS, Jean-Pierre GORGES, et Pierre LASBORDESMM. Alain Députés ___
MM. OLIVIERCARRÉ et DAVIDHABIB Présidents. ____
(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
La mission dévaluation et de contrôle est composée de : MM. Olivier Carré, David Habib, Présidents, Jérôme Cahuzac, Président de la commission des Finances, de léconomie générale et du contrôle budgétaire, M. Gilles Carrez, Rapporteur général, MM. Pierre Bourguignon,Jean-Pierre Brard,Bernard Cazeneuve, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard DellAgnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Louis Giscard dEstaing, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.
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SOMMAIRE
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Pages
LES FINANCEMENTS EXTRABUDGÉTAIRES DE LA RECHERCHE : POINTS DE REPÈRE............. 7
INTRODUCTION................................................................................................................. 9 1. La nécessité dune forte relance de leffort de recherche français............................. 9 2. Le recours aux financements extrabudgétaires....................................................... 11
’ I. L AMPLEUR CROISSANTE DES CRÉDITS EXTRABUDGÉTAIRES CONSACRÉS À LA RECHERCHE........................................................................................................................ 13 A. UN RECENSEMENT DES FINANCEMENTS EXTRABUDGETAIRES CONSACRÉS À LA RECHERCHE.............................................................................................................. 13
1. Les dispositifs antérieurs au grand emprunt............................................................ 13
a) Les crédits apportés aux pôles de compétitivité........................................................... 13 b) Les dispositifs d’apports en fonds propres................................................................. 15 2. Le plan Campus.................................................................................................... 15
a) Les modalités de financement des dotations Campus................................................... 15 b) Un retour financier promis par l’État aux universités et non encore effectué.................... 17 c) La répartition des dotations entre les différents groupements universitaires..................... 17 d) Quel équilibre entre les disciplines ?........................................................................ 20 3. Les Investissements davenir................................................................................. 21 a) Un mode de financement et de gestion particulier....................................................... 21 b) Les investissements relevant de la missionRecherche et enseignement supérieur.............. 23 c) Les dépenses concernant les autres ministères dans le périmètre de la mission interministérielle................................................................................................. 24 d) Une architecture financière innovante...................................................................... 25 B. LA DIFFICULTÉ DE COMPTABILISER LES INVESTISSEMENTS EXTRABUDGETAIRES......... 25
C. UNE GOUVERNANCE COMPLEXE ET TROP PEU LISIBLE................................................ 27 D. LARTICULATION ENTRE LES FINANCEMENTS ET LEUR IMPACT SUR LE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE............................................................................... 28 1. Quelle convergence entre les crédits des différents programmes ?.......................... 28 2. Y a-t-il un risque de concentration des moyens au détriment de certains territoires ?............................................................................................................ 29
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II. L ÉTAT DE MISE EN UVRE DU PLAN CAMPUS ET DU PROGRAMME D INVESTISSEMENTS ’ ’ ’31 D AVENIR............................................................................................................................. A. LE PLAN CAMPUS : UNE MISE EN UVRE RETARDÉE PAR DE NOMBREUX OBSTACLES... 32
1. Des obstacles juridiques qui ont été surmontés....................................................... 35 a) L’absence de compétence des universités en matière immobilière.................................. 35 b) Le recours à la nouvelle forme juridique des partenariats public-public.......................... 35 c) La capacité d’emprunter des universités.................................................................... 37 2. Des lenteurs dues à linsuffisante adaptation de la gouvernance du système universitaire........................................................................................................... 38
B. LE PROGRAMME DINVESTISSEMENTS DAVENIR.......................................................... 39 1. La phase de lidentification des projets a été menée à bien...................................... 40 2. Le montant des crédits engagés et versés : une progression rapide......................... 40 III. LE CONTRÔLE DE LA DÉPENSE : GARANTIR SA RÉGULARITÉ ET SON EFFICACITÉ............ 44
A. LES DIFFÉRENTS NIVEAUX DU SUIVI ET DU CONTRÔLE................................................ 45
1. Le rôle du Commissariat général à linvestissement................................................. 45 2. Quel suivi par les opérateurs ?............................................................................... 45 3. Lintervention souhaitable de lAERES.................................................................... 47 B. LE SUIVI DES INVESTISSEMENTS DAVENIR PAR LE PARLEMENT................................... 48 1. Limplication dopérateurs extérieurs dans les projets du plan Campus..................... 49 2. La surveillance des éventuelles débudgétisations................................................... 51 3. La réalité du transfert des crédits budgétaires vers le non budgétaire à travers les Investissements davenir........................................................................................ 52
4. La traçabilité des fonds et la surveillance à instaurer............................................... 53 C. LEFFICACITÉ DE LA DÉPENSE.................................................................................... 54 1. Lévaluation des Investissements davenir : des indicateurs incomplets.................... 55 2. Lévaluation de la mise en uvre des plans dinvestissement.................................. 57 3. Lévaluation du retour sur investissement............................................................... 59 IV. MINIMISER L’IMPACT SUR LE PILOTAGE DES FINANCES PUBLIQUES................................ 60 A. LA SITUATION TRÈS DÉGRADÉE DE NOS FINANCES PUBLIQUES.................................... 60 1. Un contexte budgétaire très contraint..................................................................... 60 2. Une exigence absolue de maîtrise de la dépense publique...................................... 61 a) Le cadre européen : le pacte de stabilité et de croissance............................................. 61 b) Le cadre national : les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques et la norme de dépense................................................................................................ 62
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B. LES FINANCEMENTS INNOVANTS COMPLEXIFIENT LA LECTURE DU BUDGET DE LÉTAT.. 63 1. Prendre en compte les Investissements davenir dans la norme de dépense............. 63 a) En 2010, les dépenses d’avenir ne sont pas prises en compte dans le périmètre de la norme de dépense................................................................................................ 64
b) En conséquence, selon la Cour des comptes, la norme de dépenses n’a été respectée ’ arence en 2010...................................................................................... 64 qu en app
c) À partir de 2011, un impact sur le déficit différencié selon la nature des fonds considérés.. 65
2. Les difficultés dapprécier limpact des Investissements davenir sur les finances publiques.............................................................................................................. 67 a) L’impact sur le déficit public.................................................................................. 67
b) L’impact sur la dette publique................................................................................. 69
c) L’impact sur le solde des administrations publiques.................................................... 69
LES PROPOSITIONS DE LA MEC............................................................................................ 73
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................ 75
ANNEXES........................................................................................................................... 83
I. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES............................................................................ 83
II. TABLE DES AUDITIONS.................................................................................................... 85
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Le plan Campus, lancé en 2007, a pour objet immédiat de rénover le patrimoine universitaire ; son but est de créer une dynamique en faisant émerger une dizaine de campus de niveau international, sélectionnés par le Gouvernement. Le montant de la dotation totale sélève à 5 milliards deuros, composés de 3,7 milliards deuros issus de la cession du capital dEDF fin 2007 et de 1,3 milliard deuros au titre des Investissements davenir
la sélection des projets par des jurys internationaux, garantie de qualité ;
Cet emprunt de 34,64 milliards deuros se compose de 15 milliards deuros de dotations non consommables et de 19,6 milliards deuros de dotations consommables. Les
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déposés sur le compte de lopérateur auprès du Trésor, dont seuls les produits dintérêt sont versés aux bénéficiaires des crédits, et qui présentent un caractère non risqué pour lÉtat. Lobjectif recherché est la sécurisation sur longue période dune source de revenus réguliers pour les universités ou les centres de recherche publique.
le numérique (4,5 milliards d'euros).
Le bilan des décaissements de crédits consommables à la fin du troisième trimestre 2011 est de 1,6 milliard deuros, soit un quart des crédits consommables engagés.
Le volume des crédits décaissés pourrait être plus rapidement croissant dans le secteur de lenseignement supérieur et de la recherche que pour les projets industriels dont la mise en uvre est nécessairement plus longue.
décaissements.
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INTRODUCTION
Selon le rapport du Conseil danalyse économique sur les marchés de brevets dans léconomie de la connaissance présenté en novembre 2010(1), les dépenses de recherche et développement (R&D) des entreprises ont plus que doublé dans le monde entre 1991 et 2008, passant de 300 à 640 milliards de dollars, avec un effort très important des pays émergents.
En 2008, alors que la dépense de R&D des États-Unis sélevait à 236 milliards de dollars (+ 60 % par rapport à 1991), celle de lEurope était seulement de 139 milliards de dollars (+ 50 %). Cette même année, la France a engagé 22 milliards de dollars de dépenses de recherche et développement (+ 25 % par rapport à 1991) tandis que leffort des pays émergents se montait à 120 milliards de dollars, dont 80 milliards pour la Chine seule, soit 27 fois plus quen 1991.
La stratégie nationale de recherche et dinnovation adoptée en conseil des ministres de décembre 2009 a rappelé la nécessité de la recherche fondamentale dans une société de la connaissance comme limpératif de compétitivité qui simpose à léconomie française.
Le rapport du Conseil danalyse économique met par ailleurs en exergue le transfert des connaissances de luniversité vers lindustrie, comme une composante centrale des politiques dinnovation des pays avancés. Il souligne que « la France, où la densité des chercheurs est supérieure à celle des autres pays européens ou des États-Unis, se caractérise par une efficacité moindre de sa machine à innover, imputable autant à une productivité de la recherche inférieure quà des structures de valorisation des brevets encore mal adaptées ».
Leffort de recherche français, mesuré par le rapport entre la dépense intérieure de recherche et le PIB, était inférieur en 2009 (2,21 %) à celui de 2002 (2,23 %) et nous situe à la cinquième place des pays les plus importants de lOCDE, nettement derrière le Japon (3,42 %), la Corée du Sud (3,37 %), les ÉtatsUnis (2,77 %) et lAllemagne (2,64 %), mais devant le Royaume-Uni (1,77 %).
1. La nécessité dune forte relance de leffort de recherche français
Si lon prend en considération la part de la recherche effectuée par les entreprises au sein de la dépense totale de recherche française, on constate quelle est du même ordre que dans les autres pays de lUnion européenne. Pourtant cette
(1) Les marchés de brevets dans l’économie de la connaissance. Conseil d’analyse économique. La documentation française, novembre 2010.
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part prise par les entreprises à leffort total de recherche est inférieure dans lUE à celle de lensemble des pays de lOCDE, elle-même en retard au regard de la croissance des dépenses de R&D dans le reste du monde.
En 2008, la part de la France dans les publications scientifiques mondiales de haut niveau était de 4,2 % contre 5,7 % pour lAllemagne et le Royaume-Uni et 24 % pour les États-Unis, selon le rapport cité plus haut. Le fait que les chercheurs britanniques publient davantage que les chercheurs français avec une dépense de recherche moindre soulève une question intéressante sur la pertinence de leffort de recherche, ou sur le statut des chercheurs français.
Compte tenu des difficultés liées à la crise de la dette publique, en Europe comme aux États-Unis, et des contraintes pesant sur la politique budgétaire française, avec un déficit public évalué à 5,7 % du PNB pour 2011, le renforcement de léconomie française par une meilleure diffusion de linnovation, du savoir et des progrès de la recherche est lenjeu décisif des prochaines années. Dès 2009, cette politique a été mise en uvre par ladoption de la stratégie nationale de recherche et dinnovation (SNRI). Puis la loi relative aux libertés et responsabilités des universités du 10 août 2007 (LRU) a posé les bases dune réforme densemble du système denseignement supérieur, en permettant notamment aux universités de se doter de lautonomie et de créer des fondations faisant appel à la générosité privée.
Face à linsuffisance de la recherche privée en France, et au sous-financement de notre système denseignement supérieur, lÉtat a engagé depuis 2007 un effort considérable de remise à niveau de la dépense intérieure de recherche et de développement. Il sagit de faire progresser la dépense nationale de R&D jusquà atteindre 3 % du PIB, objectif fixé au Conseil européen de Lisbonne de mars 2000. Malgré laccroissement des crédits de soutien, le ratio de la dépense intérieure de recherche et de développement par rapport au produit intérieur de la Nation (DIRD), de 2,23 % en 2002, était en effet tombé à 2,07 % en 2007, avant de remonter à 2,11 % du PIB en 2008.
Depuis le début de la présente législature, entre la loi de finances initiale pour 2007 et le projet de loi de finances pour 2011, les moyens budgétaires consacrés à la recherche ont connu une progression de 19,5 % en autorisations dengagement et de 18,4 % en crédits de paiement. En 2011, la mission interministérielleRecherche et enseignement supérieurde lÉtat reste la première priorité du Gouvernement, avec 25,19 milliards deuros de crédits de paiement. En outre, la réforme du crédit impôt recherche engagée en 2008 pour stimuler les dépenses de R&D des entreprises françaises, inférieures de 25 à 40 % aux dépenses des entreprises observées au Japon, aux États-Unis et en Allemagne, a accru le poids de la créance fiscale dont bénéficient les entreprises éligibles. Celle-ci est en effet passée dun montant initial de 1,68 milliard deuros en 2007 à 4,5 milliards deuros en 2010 (+ 194 %, soit un quasi triplement entre 2007 et 2008).
