Rapport d'information fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur la synthèse des propositions adoptées par la délégation aux collectivités territoriales susceptibles d'animer les discussions législatives à venir
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01 avril 2013
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
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Français
Le rapport d'information présente une synthèse des propositions adoptées depuis la création de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, en avril 2009, et susceptibles d'animer les discussions législatives à venir en matière de décentralisation. La première partie du rapport rappelle les principes applicables à la décentralisation (libre administration des collectivités, subsidiarité, droit à l'expérimentation locale) et liés à l'indivisibilité de la République. La deuxième partie traite de la question de la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités. Une troisième partie concerne l'intercommunalité et l'organisation territoriale. La quatrième partie traite de la démocratie locale et de la transparence de la gestion locale. Les deux dernières parties du rapport font le point sur les ressources humaines et financières ainsi que sur la fonction économique des collectivités territoriales.
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N° 498
SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 avril 2013
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur lasynthèse despropositions adoptées par ladélégation aux collectivités territoriales susceptibles d’animerlesdiscussions législativesà venir,
Par Mme Jacqueline GOURAULT et M. Edmond HERVÉ,
Sénateurs.
( 1 ) C e t t e d é l ég a t i o n e s t c o mp o s é e d e : G o u r a u l t , a c q u el i n eM m e J r é s i d e n t e p l a u d e C M .; M B el o t , C h r i s t i a n Fa v i e r , Y v es Kr a t t i n g e r , An t o i n e Le f èv r e, H e r v é M a u r e y, J ea n - C l a u d e P e y r o n n et , R ém y P o i n t er ea u et M m e P a t r i c i a S c h i l l i n g er , vé s i d e n t si c e - p r H a u t , et C l a u d e D a l l i e r P h i l i p p e M M . ; s e c r é t a i r e s a r i e- Th ér ès e M m e M o t r e l , B a n n i c k Yo i n et t e, t Ann - E t i e n n e ea J M . M ; B r u g u i è r e, M M . Fr a n ç o i s - N o ë l B u f f et , R a y m o n d C o u d er c , J ea n - P a t r i c k C o u r t o i s , M i c h el D e l eb a r r e, É r i c D o l i g é, J ea n - Lu c Fi c h et , Fr a n ç o i s G r o s d i d i er , C h a r l es Gu en é, P i e r r e H ér i s s o n , E d m o n d H er v é, P i er r e J a r l i er , G e o r g es La b a z ée, J o ël La b b é , G ér a r d Le C a m , J ea n Lo u i s M a s s o n , S t ép h a n e M a za r s , R a c h el M a zu i r , J a c q u es M éza r d , M m e R en é e N i c o u x , M M . An d r é R ei c h a r d t , B r u n o R et a i l l ea u et A l a i n R i c h a r d.
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SOMMAIRE
AVANT-PROPOS .....................................................................................................................5
I. LE CADRE CONSTITUTIONNEL ......................................................................................9
A. DÉCENTRALISATION.........................................................................................................9 1. Le principe de libre administration .....................................................................................9 a) Portée du principe de libre administration .......................................................................9 b) Contenu du principe de libre administration ..................................................................11 c) Efficacité du principe de libre administration ................................................................12 2. Deux autres leviers de la décentralisation .........................................................................15 a) Le principe de subsidiarité ............................................................................................15 b) Le droit à l’expérimentation locale ...............................................................................15 B. INDIVISIBILITÉ DE LA RÉPUBLIQUE .............................................................................16 1. Progrès de la différentiation territoriale ...........................................................................16 2. Obstacles à la différentiation territoriale ..........................................................................17 a) Subordination du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales............................17 b) Inflation normative et gouvernement à distance ............................................................18
II. L’EXERCICE DES COMPÉTENCES ..............................................................................19
A. LE MODE DE DÉVOLUTION DES COMPÉTENCES DÉCENTRALISÉES .......................20 B. L’EXERCICE COORDONNÉ DES COMPÉTENCES DÉCENTRALISÉES.........................23
C. LES COMPÉTENCES DÉCENTRALISÉES DANS L’ÉTAU NORMATIF DE L’ÉTAT ......25 1. Un préalable : organiser le dialogue de l’État stratège et des collectivités ........................26 a) L’État stratège ..............................................................................................................26 b) Le dialogue avec les collectivités..................................................................................27 2. Desserrer l’étau normatif..................................................................................................28 a) Les dispositifs en vigueur .............................................................................................28 b) Les travaux de votre délégation ....................................................................................31 c) La proposition de loi portant création d'une Haute autorité chargée du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales ...................................33
III. INTERCOMMUNALITÉ ET ORGANISATION TERRITORIALE ..............................35
A. UN OUTIL DE TRANSFORMATION PRAGMATIQUE .....................................................35
B. LE DEVENIR DE L’INTERCOMMUNALITÉ.....................................................................36 1. L’achèvement de la carte ..................................................................................................36 2. Les compétences ...............................................................................................................37 3. La mutualisation ...............................................................................................................38
C. LE FAIT MÉTROPOLITAIN ...............................................................................................41 1. Une tendance majeure de l’économie postindustrielle .......................................................41 1. Les propositions de la mission d’information du Sénat ......................................................43 2. Les dispositions de loi du 16 décembre 2010 .....................................................................44 3. Questions pendantes .........................................................................................................46
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IV. DÉMOCRATIE LOCALE ET TRANSPARENCE DE LA GESTION LOCALE ...........47
A. LA DÉMOCRATIE LOCALE ..............................................................................................47 1. Démocratie locale et démocratie participative ..................................................................47 2. Démocratie locale et statut de l’élu ...................................................................................48 3. La désignation des délégués communautaires....................................................................49
B. LA TRANSPARENCE DE LA GESTION LOCALE ............................................................49
V. LES RESSOURCES HUMAINES ET FINANCIÈRES .....................................................53 A. LES RESSOURCES HUMAINES ........................................................................................53
B. LES RESSOURCES FINANCIÈRES ...................................................................................56
VI. UNE COMPÉTENCE EMBLÉMATIQUE : LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE .................................................................................................................59
A. UNE COMPÉTENCE PARTAGÉE ......................................................................................59
B. LA DIVERSITÉ DES OPTIONS STRATÉGIQUES .............................................................60
C. LES POLITIQUES PUBLIQUES .........................................................................................62
ANNEXES ............................................................................................................................... 67
ANNEXE 1 : PROPOSITIONS DE VOS RAPPORTEURS .......................................................69 ANNEXE 2 : EXAMEN DU RAPPORT PAR LA DÉLÉGATION, LE 26 MARS 2013 .............73
ANNEXE 3 : « RÉUSSIR UNE NOUVELLE ÉTAPE DE LA DÉCENTRALISATION », PAR EDMOND HERVÉ .....................................................................................................85
ANNEXE 4 : LISTE DES RAPPORTS PUBLIÉS PAR LA DÉLÉGATION AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES .................................................................................99
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AVANT-PROPOS
Depuis sa création en avril 2009 par le Bureau du Sénat, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation est chargée, en application du chapitre XVII bis I de l’Instruction générale du Bureau : - d'informer le Sénat sur l'état de la décentralisation et sur toute question relative aux collectivités territoriales ; - de veiller au respect de la libre administration et de l'autonomie financière et fiscale de ces collectivités ainsi qu'à la compensation financière des transferts de compétences et de personnel ; - d'évaluer les conditions de l'application locale des politiques publiques intéressant les collectivités territoriales. Dans le cadre de cette triple mission, elle a adopté sous l’impulsion de ses présidents successifs, Alain Lambert, Claude Belot et Jacqueline Gourault, vingt-trois rapports d’information, et a procédé à de nombreuses auditions de personnalités susceptibles d’éclairer sa réflexion. Dans le présent rapport, la délégation a souhaité synthétiser ses travaux afin de rendre plus accessibles un ensemble de réflexions et de propositions, particulièrement utiles à la veille d’un nouveau débat parlementaire consacré à la décentralisation.
Ö Une première partie rappelle le cadre constitutionnel qui s’impose à nous. Nous sommes un Etat de droit qui connaît les principes de décentralisation, de libre administration, d’existence, d’autonomie financière, de non-tutelle, d’expérimentation, de subsidiarité, de libre disposition des ressources
Principe encore que l’indivisibilité de notre République, qui se conjugue parfaitement avec les progrès de la différenciation territoriale reconnue par le Conseil constitutionnel. Demeure un phénomène unanimement dénoncé : l’inflation normative. La délégation n’a pas manqué de proposer des procédures pour y mettre fin ou tout au moins pour la limiter.
ÖUne deuxième partie traite de l’exercice des compétences. Différentes thèses existent suivant que l’on opte pour des compétences spécialisées, exclusives, obligatoires mais non exclusives, suivant aussi la place que l’on réserve à la clause générale de compétence.
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L’expression « bloc de compétences », pour pédagogique qu’elle soit, n’a jamais eu dans la pratique l’audience qu’un cartésianisme poussé pourrait lui prêter. Pour résoudre cette question de la répartition des compétences, il faut nous interroger sur la nature des politiques publiques : peuvent-elles ne pas être partenariales ? Cette question n’est pas indécente puisque tout un chacun reconnaît la nécessaire coordination des compétences décentralisées. La délégation opte pour un système coopératif, à l’image du schéma d’organisation des compétences fixé dans la loi du 16 décembre 2010. Elle opte pour des procédures de partage négocié entre la région, les départements et les EPCI. Sans surprise, le rapport retient le principe du chef de file, des conférences territoriales, des schémas négociés. Un consensus existe pour retrouver un Etat stratège, garant du pacte républicain, recentré sur ses missions régaliennes, dialoguant avec les collectivités dans l’apaisement et le desserrement de l’étau normatif.
ÖUne troisième partie concerne l’intercommunalité et l’organi- sation territoriale. Incontestablement, nous assistons à une transformation des territoires du fait de la dynamique de la coopération, de la mutualisation et de la régionalisation. Une attention est à porter au département, qui doit assurer par des financements locaux des politiques définies nationalement. Avec l’évolution d’une économie qui devient post industrielle, la recherche de croissance, de développement, nous voyons s’imposer par ailleurs le fait métropolitain. Si nous voulons l’organiser spécifiquement, il convient de le définir, rechercher des critères, qu’ils soient quantitatifs ou/et qualitatifs. La loi du 16 décembre 2010 crée la métropole et nous en présente un statut. Un nouveau cadre juridique est-il nécessaire ? En tout état de cause, il faut s’investir dans la construction des réseaux.
Öquatrième partie traite de la démocratie locale et de la La transparence de la gestion locale. Faut-il de nouveaux textes ? L’important n’est-il pas d’appliquer correctement les textes actuels ? Nous ne devons pas oublier que la décentralisation doit être un enrichissement de la citoyenneté et une démocratisation de la sphère des décideurs. Elle sert le dialogue sociétal et requiert une pédagogie civique exigeante que le principe de proximité favorise.
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Une nouvelle fois, il nous faut retrouver le statut de l’élu, les procédures de contrôle. Des fonctions de conseil, d’expertise au bénéfice des communes, des EPCI sont à mettre en place au moment où les services déconcentrés de l’Etat connaissent les évolutions que l’on sait. Évolutions qui ne doivent en aucun cas aboutir à une absence de l’Etat et de ses représentants. Des travaux de la délégation portent tout particulièrement sur les chambres régionales et territoriales des comptes.
ÖAvant-dernier thème abordé : celui des ressources humaines et financières. Si l’approche des ressources humaines fait consensus à l’exception de leur volume le financement et plus particulièrement sa partie fiscale fait débat. L’appel à une fiscalité juste et moderne, stable et transparente, ne peut que réunir, mais force est de constater la lenteur de la réforme. La péréquation, nécessaire, ne saurait en tenir lieu. La révision des valeurs locatives absolument nécessaire permet un projet insuffisant. La modernisation de la fiscalité de l’Etat restera toujours amoindrie si une même modernisation fiscale locale n’a pas lieu. L’idée d’un impôt local se référant à l’assiette d’un impôt national ne doit offusquer ni le décentralisateur ni l’Etat aux prises avec les contraintes que l’on sait. Aborder la décentralisation sous un angle essentiellement institutionnel, juridique, serait une erreur.
Öpartie de ce rapport traite de la fonction dernière La économique des collectivités territoriales. Leur part dans le PIB, la diversité de leur responsabilité, leur capacité d’entraînement servent toute politique soucieuse de croissance et de développement. Les responsables de l’Etat, comme ceux des entreprises, ne doivent pas l’oublier. Les États généraux de la démocratie territoriale, initiés par le président Jean-Pierre Bel, ont eu raison de mettre en avant l’idée de pacte de responsabilité entre l’Etat et les collectivités territoriales.
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I. LE CADRE CONSTITUTIONNEL
Le rapport « contribution à un :Trente ans de décentralisation bilanen juin 2011, questionnait la portée des», adopté par votre délégation principes constitutionnels applicables à la décentralisation : «à quoi servent des principes, une révision de la Constitution si le législateur ne s’y réfère pas ? », pour répondre aussitôt : «nous devons les rappeler, les faire vivre : pour cela, le législateur doit s’y référer et veiller continuellement à donner corps à leur contenu». C’est dans cette intention que vos rapporteurs ont souhaité évoquer ces principes au premier chapitre du présent rapport en se référant à leur source commune, énoncée au premier alinéa de l’article premier de la Constitution : «La France est une République indivisible (
). Son organisation est décentralisée».
A. DÉCENTRALISATION
Objet de cette énonciation solennelle, le principe de décentralisation revêt le caractère d’une irrésistible évidence. Comme le note encore le rapport «Trente ans de décentralisation», il a pourtant besoin de leviers pour produire ses effets. Le titre XII de la Constitution institue ces leviers, à commencer par le principe de libre administration des collectivités territoriales.
1. Le principe de libre administration
Le principe de libre administration des collectivités territoriales est formulé, depuis l’origine, dans l’article 72 de la Constitution de 1958. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a précisé à l’article 72 et dans les articles suivants ses principales implications. Le Conseil constitutionnel avait commencé à identifier son contenu et sa portée à la suite de la décision 79-104 DC du 23 mai 1979 qui a mis en œuvre pour la première fois le contrôle de constitutionnalité sur ce fondement. La jurisprudence constitutionnelle sur la libre administration enregistre des développements réguliers, spécialement depuis que la décision 2010-12 QPC du 2 juillet 2010 a reconnu à la libre administration le caractère d’un droit ou d’une liberté que la Constitution garantit, au sens de l’article 61-1 de la Constitution instituant le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité.
a) Portée du principe de libre administration Aux termes de l’article 72, la liberté d’administration s’exerce «dans les conditions prévues par la loi »implique que le législateur en est le, ce qui régulateur, l’article 34 de la Constitution lui attribuant d’ailleurs compétence
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pour fixer «principes fondamentaux (
) de la libre administration desles collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources». La marge de manœuvre du législateur peut sembler, en la matière, assez encadrée. Le Conseil constitutionnel juge en effet que «si le législateur peut, sur le fondement des dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges, c’est à condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d’intérêt général, qu’elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu’elles n’entravent pas leur libre administration et qu’elle soit définie de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée» (décision 2000-436 DC du 7 décembre 2000). Le Conseil constitutionnel exerce ainsi un contrôle de proportionnalité de l’atteinte portée à la libre administration au regard de l’intérêt général poursuivi. Dans la décision 2007-548 DC du 22 février 2007, le Conseil constitutionnel a, par exemple, jugé que le législateur, en imposant l’adhésion forcée du département des Hauts-de-Seine et des communes de Courbevoie et de Puteaux à un syndicat mixte, n’avait pas porté à la libre administration des collectivités territoriales concernées une atteinte excédant la réalisation de l’intérêt général poursuivi. Notons aussi que tout ce qui pourrait évoquer l’idée de libre administration n’entre pas nécessairement dans le champ d’application de la notion. D’après un commentaire publié dans les Cahiers du Conseil constitutionnel (Cahier n° 30), la décision 2010-12 QPC du 2 juillet 2010 précitée a consacré une distinction entre ce qui relève de la libre admini-stration des collectivités territoriales et ce qui relève de leur organisation : «Si la Constitution permet aux collectivités territoriales de s’administrer librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi, elle ne leur garantit aucune compétence en ce qui concerne leur organisation. Celle-ci relève du pouvoir législatif, dans sa définition, ou du pouvoir exécutif, dans sa mise en œuvre. Il n’existe en effet aucun principe d’auto organisation des collectivités territoriales.» En fonction de cette distinction, ce qui concerne le nom et le territoire d’une collectivité, la composition, le fonctionnement et les attributions de ses organes, le régime juridique des actes des organes, les procédures décisionnelles, ne relève pas du principe de libre administration et ne bénéficie pas de la protection attachée à ce dernier. Cependant, la distinction entre ce qui relève de la libre administration et ce qui relève de l’organisation n’est peut-être pas entièrement fixée. Avant l’intervention de la décision 2010-12 QPC du 2 juillet 2010, le juge constitu-tionnel a en effet censuré sur le fondement de la liberté d’administration une disposition législative imposant la publicité des séances des commissions permanentes régionales, «plutôt que de laisser au règlement intérieur du conseil régional le soin de déterminer cette règle de fonctionnement» (décision 98-408 DC du 14 janvier 1999). Il est difficile de savoir comment et si cette jurisprudence s’articule avec la décision 2010-12 QPC où, de l’avis
